Rendiamo nota una recente importante sentenza della Corte Costituzionale , pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 2/8/2023, che ha dichiarato incostituzionale l’ art. 21, comma 2, del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace) nella parte in cui prevede, al primo periodo, che «[i]l magistrato onorario e’dispensato, anche d’ufficio, per impedimenti di durata superiore a sei mesi» anziche’ «[i]l magistrato onorario e’ dispensato, anche
d’ufficio, per infermita’ che impedisce in modo definitivo l’esercizio delle funzioni o per altri impedimenti di durata superiore a sei mesi». Ci riserviamo di commentare la sentenza che merita molta attenzione per gli importanti risvolti su tutta l’attuale normativa sui magistrati onorari (gop e vpo) in servizio o cessati dal servizio…
N. 166 SENTENZA 24 maggio – 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita’ costituzionale in via incidentale.
Ordinamento giudiziario – Giudice onorario – Dispensa dal servizio –
Casi – Individuazione mediante decreto legislativo – Dispensa per
impedimenti di durata superiore a sei mesi anziche’ «per infermita’
che impedisce in modo definitivo l’esercizio delle funzioni oltre
che per altri impedimenti di durata superiore a sei mesi» –
Violazione di principi e criteri direttivi dettati dalla legge di
delegazione – Illegittimita’ costituzionale parziale.
– Decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116, art. 21, comma 2.
– Costituzione, art. 76.
(GU n.31 del 2-8-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo’ ZANON, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO’, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 21, comma
2, del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica
della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace,
nonche’ disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in
servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima, nel
procedimento vertente tra C. I., Presidente del Consiglio dei
ministri, Consiglio superiore della magistratura e Ministero della
giustizia, con ordinanza del 6 ottobre 2022, iscritta al n. 129 del
registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2022.
Visti l’atto di costituzione di C. I., nonche’ l’atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 24 maggio 2023 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
udito l’avvocato Calogero Ingrilli’ per C. I. e l’avvocato dello
Stato Giustina Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 24 maggio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 ottobre 2022, iscritta al n. 129 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione prima, ha sollevato – in riferimento all’art. 76 della
Costituzione – questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 21,
comma 2, del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma
organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici
di pace, nonche’ disciplina transitoria relativa ai magistrati
onorari in servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57),
nella parte in cui dispone che «[i]l magistrato onorario e’
dispensato, anche d’ufficio, per impedimenti di durata superiore a
sei mesi», in difformita’ dal criterio stabilito dall’art. 2, comma
10, lettera a), della legge 28 aprile 2016, n. 57 (Delega al Governo
per la riforma organica della magistratura onoraria e altre
disposizioni sui giudici di pace), che rinvia all’art. 9, comma 2,
della legge 21 novembre 1991, n. 374 (Istituzione del giudice di
pace), e successive modificazioni, secondo cui l’infermita’
costituisce causa di dispensa solo quando impedisca «in modo
definitivo» l’esercizio delle funzioni, mentre la durata massima
semestrale e’ prevista solo per gli «altri impedimenti», e quindi per
quelli diversi dall’infermita’.
2.- Il giudice a quo riferisce di essere stato investito nel
giudizio principale dell’impugnazione del decreto del Ministero della
giustizia emesso il 3 marzo 2020, e della presupposta delibera del
Consiglio superiore della magistratura, con cui il ricorrente, C. I.,
era stato dispensato dall’incarico di vice procuratore onorario della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Trento.
Il TAR Lazio espone che il magistrato onorario assumeva di aver
fruito, nello svolgimento del proprio incarico, di un periodo di
assenza per malattia (con diagnosi di «dilatazione aneurismatica
dell’arteria media ds dell’encefalo») dal 19 settembre 2017 al 6
luglio 2018, senza risultare, tuttavia, «impedito in modo definitivo»
all’esercizio delle funzioni.
Il 4 giugno 2018 il Procuratore della Repubblica di Trento aveva
comunicato, ai sensi dell’art. 21, comma 6, del d.lgs. n. 116 del
2017, che era stato superato il periodo di sei mesi di assenza per
malattia, con proposta di dispensa dall’incarico che il Procuratore
generale presso la Corte d’appello di Trento aveva inviato al
competente consiglio giudiziario.
Il successivo 8 luglio C. I. aveva chiesto la revoca della
proposta di dispensa e di poter riprendere immediatamente il servizio
essendosi concluso il periodo di convalescenza dalla sofferta
patologia, ma il consiglio giudiziario aveva fatto propria la
proposta di dispensa del Procuratore generale e disposto la
trasmissione degli atti al Consiglio superiore della magistratura.
Nel corso del procedimento, espletata l’audizione
dell’interessato, il consiglio giudiziario aveva confermato in data
20 giugno 2019 la precedente delibera, e il CSM aveva dispensato
dall’incarico C. I. Era seguito il pedissequo decreto del Ministro
della giustizia.
3.- Il Collegio rimettente riferisce di aver rigettato con
sentenza non definitiva il secondo motivo di ricorso – con cui la
parte denunciava violazione, falsa ed errata applicazione di legge,
per mancata trasmissione del testo definitivo della legge delegata
dal Consiglio dei ministri al Presidente della Repubblica nel termine
previsto dall’art. 14, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell’attivita’ di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri), oltre che per inosservanza di oneri di
comunicazione propri del procedimento amministrativo e mancati
adempimenti endo-procedimentali – e costruisce sul primo motivo di
ricorso il sollevato dubbio di legittimita’ costituzionale della
norma delegata.
3.1.- Espone il TAR Lazio che con la prima censura il ricorrente
aveva denunciato eccesso di potere da sviamento, straripamento e
travisamento dei fatti, nel rilievo che la delibera con cui era stata
disposta la dispensa del magistrato onorario era viziata, in quanto
adottata in applicazione dell’art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 116 del
2017, a sua volta emanato «in violazione dell’art. 76 della
Costituzione per eccesso di delega con riferimento alla legge 28
aprile 2016, n. 57».
3.2.- Osserva il giudice a quo, in adesione al dubbio sollevato
dal ricorrente, che la legge n. 57 del 2016, nel dettare i criteri
direttivi della delega al Governo per la riforma organica della
magistratura onoraria, aveva previsto che, nell’esercizio della
stessa, si provvedesse a disciplinare i casi di decadenza
dall’incarico, revoca e dispensa dal servizio, nel senso di applicare
il regime di cui all’art. 9, comma 2, della legge n. 374 del 1991, e
successive modificazioni, secondo cui «[i]l giudice di pace e’
dispensato, su sua domanda o d’ufficio, per infermita’ che impedisce
in modo definitivo l’esercizio delle funzioni o per altri impedimenti
di durata superiore a sei mesi».
Il legislatore delegato, invece, in contrasto con la richiamata
previsione, ha stabilito, con la disposizione censurata, che «[i]l
magistrato onorario e’ dispensato, anche d’ufficio, per impedimenti
di durata superiore a sei mesi», senza distinguere tra infermita’ e
altri impedimenti.
4.- Quanto alla rilevanza della questione, il rimettente osserva
che, sulla base del tenore letterale della disposizione, il gravame
dovrebbe essere rigettato essendosi prolungata l’assenza del
ricorrente dal servizio oltre il semestre, mentre dall’accertamento
della illegittimita’ costituzionale della disposizione scrutinata per
eccesso di delega deriverebbe l’esito favorevole del gravame, con
l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
5.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente rileva
che la legge di delega n. 57 del 2016 – dopo aver disposto, al comma
1 dell’art. 1 (rubricato «Contenuto della delega»), che «[i]l Governo
e’ delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in
vigore della presente legge con l’osservanza dei principi e dei
criteri direttivi di cui all’articolo 2, uno o piu’ decreti
legislativi diretti a: […] i) regolamentare i casi di decadenza
dall’incarico, revoca e dispensa dal servizio», al comma 10, lettera
a) del successivo art. 2 (Principi e criteri direttivi) – nel fissare
i principi e i criteri direttivi cui il legislatore delegato si
sarebbe dovuto attenere, stabilisce che «a tutti i magistrati onorari
si applichi la disciplina della decadenza e della dispensa dal
servizio, prevista dall’articolo 9 della legge 21 novembre 1991, n.
374 e successive modificazioni», disposizione che, a sua volta, al
comma 2, recita, come precisato: «[i]l giudice di pace e’ dispensato,
su sua domanda o d’ufficio, per infermita’ che impedisce in modo
definitivo l’esercizio delle funzioni o per altri impedimenti di
durata superiore a sei mesi».
5.1.- Il giudice a quo, nel raffronto tra il tenore letterale
delle due disposizioni, apprezza pertanto l’esistenza di un contrasto
tra il criterio di delega e l’applicazione di esso nel decreto
delegato.
Espone il rimettente che la legge n. 57 del 2016 definisce con
precisione il contenuto del potere legislativo delegato attraverso il
«rinvio automatico e globale» all’art. 9 della legge n. 374 del 1991,
vincolando, in tal modo, l’esercizio della delega alla previsione
dell’applicazione a tutti i magistrati onorari di tale disciplina,
secondo la quale l’infermita’ e’ causa di dispensa in quanto
impedisca «in modo definitivo» l’esercizio delle funzioni, mentre la
durata massima semestrale e’ stabilita solo per gli «altri
impedimenti», diversi dall’infermita’.
Il decreto delegato ha invece previsto la dispensa per qualsiasi
impedimento che si protragga oltre sei mesi, senza riportare la piu’
favorevole regolamentazione prevista dalla legge n. 374 del 1991 per
le infermita’ e senza effettuare alcuna distinzione tra i vari tipi
di impedimento.
5.2.- La delega sarebbe stata quindi esercitata in termini
diversi da quelli stabiliti, incidendo sul migliore trattamento
previsto nella legge n. 57 del 2016 per la malattia, senza che il
Governo nella relazione illustrativa di presentazione del decreto
legislativo al Parlamento e al CSM – nell’affermare che la
disposizione sulla dispensa per malattia mutuava la disciplina
prevista dall’art. 9 della legge n. 374 del 1991 per i giudici di
pace – avesse offerto chiarimento alcuno in ordine alla diversa
opzione adottata.
6.- Con atto depositato il 28 novembre 2022, e’ intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto
dichiararsi la questione inammissibile o non fondata.
6.1.- Sotto il primo profilo, per la difesa erariale la questione
e’ motivata in modo generico e comunque insufficiente in riferimento
al parametro violato ed all’evocato petitum di illegittimita’
costituzionale.
Il giudice a quo non avrebbe spiegato, in modo chiaro e preciso,
quali siano le ragioni del contrasto con l’art. 76 Cost. e quali le
invocate modifiche della norma oggetto di dubbio.
6.2.- La questione sarebbe inoltre priva di rilevanza, non
essendo corretta l’interpretazione fornita dal rimettente del
criterio della legge delega.
Ad avviso dell’interveniente, l’art. 9 della legge n. 374 del
1991 andrebbe inteso, infatti, «nel senso che il termine di sei mesi
(c.d. periodo di comporto) [sia] elemento costitutivo della
fattispecie della dispensa solo nell’ipotesi in cui non vi sia una
infermita’ che impedisca in via definitiva l’esercizio delle
funzioni».
Pertanto, se la definitivita’ dell’impedimento, quanto al profilo
medico-sanitario, rende inutile l’attesa del termine di sei mesi ai
fini della dispensabilita’ di colui che risulti inabile al servizio,
per ogni altro impedimento tendenzialmente non definitivo, compresa
l’infermita’, invece, il legislatore richiederebbe che
l’impossibilita’ di prestare servizio si protragga per oltre sei
mesi.
Il pronome «altri» utilizzato nell’ordito della norma in
connessione agli impedimenti sarebbe indicativo di una diversita’
rispetto al criterio della definitivita’ dell’impedimento e non
rispetto alla sua natura.
6.3.- La questione sarebbe comunque non fondata, rappresentando
la norma oggetto di dubbio una piu’ favorevole disciplina, diretta a
fissare per tutti i tipi di impedimento, e quindi anche in caso di
infermita’ definitiva, il termine semestrale prima non previsto.
7.- Con atto depositato il 10 novembre 2022, si e’ costituito, in
proprio, C. I. che, dedotte l’ammissibilita’ e la fondatezza della
questione, ha concluso per la declaratoria di illegittimita’
costituzionale, in riferimento all’art. 76 Cost., dell’art. 21, comma
2, del d.lgs. n. 116 del 2017 per contrasto con il criterio di delega
stabilito dall’art. 2, comma 10, lettera a), della legge n. 57 del
2016, la’ dove rinvia all’art. 9 della legge n. 374 del 1991.
7.1.- In punto di rilevanza, deduce la parte che la normativa
censurata e’ stata applicata al ricorrente – magistrato onorario
dispensato dal servizio in seguito ad un’assenza superiore a sei mesi
– come previsto dal decreto delegato, in via generale e per ogni
impedimento, senza alcuna indagine sul carattere definitivo, o meno,
dell’incidenza della patologia riscontrata sull’esercizio delle
funzioni.
Il criterio fissato nella legge delega avrebbe invece comportato
un trattamento di maggior favore della fattispecie, in quanto la
dispensa avrebbe dovuto essere adottata solo ove l’infermita’ fosse
stata impeditiva, in modo definitivo, dell’esercizio delle funzioni,
presupposto, in concreto, non esistente e, comunque, in nessun modo
accertato.
7.2.- In punto di non manifesta infondatezza, espone ancora la
parte che la legge delega avrebbe individuato in modo preciso il
contenuto del potere legislativo delegato attraverso il rinvio
automatico, e per intero, all’art. 9 della legge n. 374 del 1991, ed
avrebbe vincolato, in tal modo, l’esercizio della delega alla
previsione dell’applicazione di tale disciplina per tutti i
magistrati onorari, stabilendo che l’infermita’ e’ causa di dispensa
ove impedisca «in modo definitivo» l’esercizio delle funzioni, mentre
la durata massima semestrale e’ stabilita solo per gli «altri
impedimenti» diversi dall’infermita’.
Viene richiamato l’indirizzo interpretativo di questa Corte
secondo il quale la discrezionalita’ del Governo in attuazione della
delega e’, in via progressiva, ristretta in ragione di una maggiore
puntualizzazione, analiticita’ e dettaglio dei principi e criteri
direttivi dettati dalla legge di delega, e si menzionano diverse
sentenze (n. 84 del 2017, n. 153 e n. 132 del 2014, n. 184 del 2013,
n. 272 del 2012, n. 293 del 2010, n. 98 del 2008, n. 340 e n. 54 del
2007, n. 163 e n. 126 del 2000, n. 259 e n. 69 del 1991, n. 224 del
1990, n. 178 del 1984 e n. 226 del 1976) e ordinanze (n. 213 del 2005
e n. 490 del 2000) confermative dell’orientamento.
Nell’ipotesi di specie avrebbe potuto leggersi «quasi un caso
limite» in cui il «legislatore-Parlamento», con l’art. 9 della legge
n. 374 del 1991 nel testo risultante dall’art. 7, comma 1, della
legge 24 novembre 1999, n. 468 (Modifiche alla legge 21 novembre
1991, n. 374, recante istituzione del giudice di pace. Delega al
Governo in materia di competenza penale del giudice di pace e
modifica dell’articolo 593 del codice di procedura penale), aveva
fissato, in modo preciso ed esauriente, il principio e criterio
direttivo in presenza di malattia, con determinazione per relationem
(sono menzionate le sentenze n. 87 del 1989, n. 156 del 1987 e n. 72
del 1957), nell’intento di garantire «un obiettivo minimo di tutela»
della salute di colui che si trovi a prestare, con carattere
continuativo anche se non stabile, un’attivita’ onoraria inserita
nell’esercizio di funzioni pubbliche giurisdizionali.
Il legislatore della delega, attraverso il rinvio alla norma
preesistente, avrebbe voluto delimitare l’ipotesi della «dispensa per
“malattia”» al solo caso di impedimento per patologia non
reversibile, come pure confermato dal sintagma «o per altri
impedimenti di durata superiore a sei mesi» contenuto nell’art. 9,
comma 2, della legge n. 374 del 1991 al quale non puo’ che
riconoscersi, nel significato suo proprio, secondo la parte
costituita, la volonta’ del legislatore di evocare un impedimento
«differente o diverso» dalla malattia.
E, d’altro canto, la differenziazione di due ipotesi di malattia,
l’una da impedimento con effetti permanenti e definitivi, l’altra di
durata ultrasemestrale, avrebbe finito per rendere superflua la
previsione della prima, che sarebbe comunque confluita nella seconda.
L’espresso riferimento ad una norma chiara e precisa
escluderebbe, ad avviso della parte, quelle esigenze di particolare
riempimento che abilitano il Governo, nel silenzio serbato dal
legislatore delegante, all’esercizio di una maggiore discrezionalita’
in attuazione della delega.
7.3.- A prescindere, poi, dal contrasto con la legge di delega,
la concreta applicazione che della disposizione censurata e’ stata
operata negli atti impugnati sarebbe manifestamente illogica e
irragionevole, in quanto la natura definitiva dell’impedimento per
malattia richiede, fino alla stabilizzazione delle condizioni di
salute, il decorso di un periodo di cura ed osservazione che
travalica, nella maggior parte dei casi, il periodo di sei mesi
previsto in modo arbitrario dal legislatore delegato per ogni
ipotesi.
Considerato in diritto
1.- Il TAR Lazio, sezione prima, dubita della legittimita’
costituzionale dell’art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 116 del 2017,
nella parte in cui dispone che «[i]l magistrato onorario e’
dispensato, anche d’ufficio, per impedimenti di durata superiore a
sei mesi», in riferimento all’art. 76 Cost.
Secondo il rimettente, con la disciplina censurata il legislatore
delegato avrebbe violato i principi e criteri direttivi dettati dal
legislatore delegante che, all’art. 2, comma 10, lettera a), della
legge n. 57 del 2016, aveva previsto che il Governo, nell’esercizio
della delega, provvedesse a regolamentare i casi di decadenza
dall’incarico, revoca e dispensa dal servizio (ai sensi dell’art. 1,
comma, 1 lettera i, della citata legge n. 57 del 2016), stabilendo
che a tutti i magistrati onorari si applicasse il regime di cui
all’art. 9 della legge n. 374 del 1991, istitutiva del giudice di
pace, e successive modificazioni.
Tale disposizione, espressamente richiamata nella legge di delega
n. 57 del 2016, prevede, al comma 2, che: «[i]l giudice di pace e’
dispensato, su sua domanda o d’ufficio, per infermita’ che impedisce
in modo definitivo l’esercizio delle funzioni o per altri impedimenti
di durata superiore a sei mesi».
Dal differente tenore testuale delle due disposizioni a confronto
il rimettente deduce che il Governo avrebbe esercitato la delega in
modo costituzionalmente illegittimo.
Osserva al riguardo il giudice a quo che nel decreto delegato e’
venuta meno, in spregio al criterio posto dalla legge di delega, la
distinzione tra la disciplina dell’infermita’ – che, secondo l’art.
9, comma 2, della legge n. 374 del 1991, come sostituito dall’art. 7,
comma 1, della legge n. 468 del 1999, comporta la dispensa dal
servizio solo in quanto impeditiva, in modo definitivo,
dell’esercizio delle funzioni del magistrato onorario – e gli altri
impedimenti, di diversa natura, rispetto ai quali la dispensa e’
destinata ad operare solo in caso di durata ultrasemestrale degli
stessi.
2.- In via preliminare va esaminata l’eccezione, sollevata dalla
difesa erariale, di inammissibilita’ della questione dedotta, per
prospettata genericita’ e insufficienza della motivazione in
riferimento al parametro violato e all’invocato petitum.
2.1.- L’eccezione non e’ fondata.
Nell’ordinanza di rimessione il giudice a quo provvede a
richiamare la disposizione delegata (l’art. 21, comma 2, del d.lgs.
n. 116 del 2017) e quella di delega (art. 2, comma 10, lettera a,
della legge n. 57 del 2016) di cui coglie nel rinvio all’art. 9 della
legge n. 374 del 1991 il criterio applicativo per poi costruire – sul
disallineamento letterale delle due previsioni – con chiarezza nelle
premesse logiche e nelle relative ricadute applicative, il sospetto
di illegittimita’ costituzionale.
La disposizione delegata – sostiene il rimettente, cosi’
precisando il suo pensiero e fugando ogni dubbio di inadeguatezza
della motivazione sulla ritenuta non manifesta infondatezza della
questione – viola il parametro di cui all’art. 76 Cost. perche’, di
contro al principio e criterio fissato nella legge di delega, prevede
una sola indistinta causa di dispensa del magistrato onorario –
l’assenza dal servizio per oltre un semestre -, obliterando quella
parte della norma di delega che, nel richiamarlo espressamente,
sottrae invece l’impedimento di salute alla disciplina
dell’ultrasemestralita’.
3.- Venendo al merito, la questione e’ fondata, nei sensi di
seguito precisati.
3.1.- Si rende necessaria una sia pur sintetica ricognizione
delle coordinate delineate dalla giurisprudenza costituzionale sulla
delega legislativa in relazione al suo concreto esercizio da parte
del Governo ove, come nella ipotesi in esame, si denunci la
violazione dell’art. 76 Cost., nella dedotta non conformita’ della
disposizione delegata alla volonta’ del legislatore.
Questa Corte ha costantemente affermato che la verifica di
conformita’ della norma delegata a quella delegante richiede lo
svolgimento di un duplice processo ermeneutico che, condotto in
parallelo, tocca, da una parte, la legge di delegazione e,
dall’altra, le disposizioni stabilite dal legislatore delegato, da
interpretare nel significato compatibile con la delega stessa.
In sintesi, per definire il contenuto di questa, si deve tenere
conto del complessivo contesto normativo in cui si inseriscono la
legge delega, i relativi principi e criteri direttivi e le finalita’
che la ispirano, che rappresentano non solo la base e il limite delle
norme delegate, ma anche gli strumenti di interpretazione della loro
portata (tra le tante, sentenze n. 133 del 2021, n. 84 del 2017, n.
250 del 2016, n. 194 del 2015 e n. 153 del 2014).
La legge delega e’ dunque fondamento e limite del potere
legislativo delegato; essa, se, da una parte, non deve contenere
enunciazioni troppo generali o comunque non idonee ad indirizzarne
l’attivita’, dall’altra, «puo’ essere abbastanza ampia da preservare
un margine di discrezionalita’, e un corrispondente spazio entro il
quale il Governo possa agevolmente svolgere la propria attivita’ di
“riempimento” normativo, la quale e’ pur sempre esercizio delegato di
una funzione “legislativa”» essendo il legislatore delegato chiamato
«a sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della legge di
delega» (sentenza n. 104 del 2017, punto 3.1. del Considerato in
diritto).
3.2.- Se la delega legislativa non esclude in capo al legislatore
delegato ogni discrezionalita’, tuttavia la maggiore o minore
ampiezza di quest’ultima va apprezzata e ritenuta «in relazione al
grado di specificita’ dei criteri fissati nella legge delega», nel
rilievo che «per valutare se il legislatore abbia ecceduto [i]
margini di discrezionalita’ occorre individuare la ratio della delega
per verificare se la norma delegata sia stata con questa coerente»
(sentenza n. 153 del 2014 e, nello stesso senso, tra le altre,
sentenze n. 175 del 2022, n. 231 e n. 174 del 2021, n. 184 del 2013,
n. 272 del 2012, n. 230 del 2010).
3.3.- Cio’ premesso, venendo al caso in esame, si rileva che la
legge n. 57 del 2016, dopo aver disposto, al comma 1 dell’art. 1
(rubricato «Contenuto della delega»), che «[i]l Governo e’ delegato
ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della
presente legge con l’osservanza dei principi e dei criteri direttivi
di cui all’articolo 2, uno o piu’ decreti legislativi diretti a [per
quanto rileva]: i) regolamentare i casi di decadenza dall’incarico,
revoca e dispensa dal servizio», al comma 10, lettera a), del
successivo art. 2 (rubricato «Principi e criteri direttivi»), nel
fissare i principi ed i criteri direttivi cui il legislatore delegato
si sarebbe dovuto attenere, stabilisce che «a tutti i magistrati
onorari si applichi la disciplina della decadenza e della dispensa
dal servizio, prevista dall’articolo 9 della legge 21 novembre 1991,
n. 374 e successive modificazioni».
Detto art. 9, come sostituito dall’art. 7, comma 1, della legge
n. 468 del 1999, al comma 2, prevede che «[i]l giudice di pace e’
dispensato, su sua domanda o d’ufficio, per infermita’ che impedisce
in modo definitivo l’esercizio delle funzioni o per altri impedimenti
di durata superiore a sei mesi»
Per il riportato sistema di richiami viene definita una trama
normativa, inequivoca, in cui la disposizione della legge di delega
concorre a formare il parametro violato e l’art. 9, comma 2, della
legge n. 374 del 1991 – norma compiuta, integrativa non piu’, e non
solo, di un principio o criterio direttivo, ma di una vera e propria
regula iuris – nella sua portata vale a ridurre, in modo
corrispondente, i margini di discrezionalita’ ed il cosiddetto potere
di riempimento del legislatore delegato.
3.4.- L’art. 21, comma 2, del d.lgs. delegato n. 116 del 2017,
la’ dove stabilisce che «[i]l magistrato onorario e’ dispensato,
anche d’ufficio, per impedimenti di durata superiore a sei mesi»
elimina uno dei sintagmi integrativi dell’art. 9, comma 2, della
legge n. 374 del 1991.
Il raffronto tra le due disposizioni evidenzia inequivocamente
come l’infermita’ quale causa di impedimento venga ignorata nella
previsione delegata, che convoglia nell’unica indistinta categoria
dell’impedimento ultrasemestrale ogni regolamentazione della dispensa
dal servizio del magistrato onorario, discostandosi, in tal modo,
dalla stessa disposizione delegante.
3.5.- Ne’ l’indicata struttura dell’art. 21 citato ed i suoi
rapporti con la legge di delega ed il parametro normativo interposto
consentono una interpretazione conservativa che della norma oggetto
di dubbio preservi la portata, in quanto espressiva di una
discrezionalita’ guidata, nel suo esercizio, dai principi e criteri
della legge di delega, quale mera ragionevole espansione di un
contenuto, nel resto mantenuto nel suo fondamento.
3.6.- La legge di delega e quella delegata delineano infatti
disposizioni completamente differenti, sostenute da distinte
rationes, ove si consideri che il frammento del disposto venuto meno
nella norma delegata e’ espressivo di una diversa causa di dispensa
meritevole, nella sua autonomia, di mantenere menzione anche nella
stessa norma delegata.
Il riferimento all’infermita’ che impedisce in modo definitivo
l’esercizio delle funzioni vale, infatti, a dare contenuto ad una
distinta categoria, il cui richiamo si pone in funzione di limite
allo sviluppo dell’ulteriore attivita’ legislativa del Governo e
quale termine diretto a vincolare il legislatore delegato. La sua
eliminazione nella previsione delegata espunge cosi’ uno dei
contenuti precettivi della disposizione di delega.
La norma delegata non diviene in tal modo espressiva di una mera
sintesi semplificativa del sistema rendendo piu’ agevole
l’applicazione della dispensa dal servizio nell’adottata unica
prospettiva della durata ultrasemestrale dell’assenza del magistrato
onorario, e non realizza una piu’ agevole interpretazione della norma
delegante di cui provveda ad eliminare contraddizioni e contenuti
oscuri.
3.7.- Che la legge delegata non sia di mero completamento di
quella di delega, nell’esercizio della ragionevole discrezionalita’
rispettosa dei principi della seconda, e’ evidenza che riceve
conferma nell’art. 33 (rubricato «Abrogazioni») del d.lgs. n. 116 del
2017 che, al comma 1, dispone che: «[a] decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto sono abrogati: […] b) gli
articoli […] 9 […] della legge 21 novembre 1991, n. 374»).
Ne’ puo’ ritenersi che, attraverso la operata abrogazione, si sia
inteso semplicemente soddisfare un’esigenza di maggiore fluidita’ e
funzionalita’ del meccanismo applicativo. La disposizione integrativa
del parametro violato cade, invero, qui, per mano del legislatore
delegato, il cui potere viene in conseguenza esercitato nella materia
della dispensa della magistratura onoraria non piu’ entro i confini
della legge n. 57 del 2016, ma al di fuori di essa, rivelando della
previsione delegata la novita’, per intervenuto suo svincolo dalla
regola della legge di delega.
4.- Alla luce delle considerazioni che precedono, la questione di
legittimita’ costituzionale dell’art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 116
del 2017, sollevata in riferimento all’art. 76 Cost. e’, pertanto,
fondata.
5.- Va, qui, ulteriormente precisato che il criterio direttivo di
cui all’art. 2, comma 10, lettera a), della stessa legge n. 57 del
2016 reca, come gia’ chiarito, una vera e propria regula iuris,
compiuta nei suoi contenuti e portatrice di una diretta e stringente
disciplina della fattispecie di cui si tratta, che non lascia margini
a scelte discrezionali del legislatore delegato, una volta esercitata
la delega.
E’ necessario dunque ripristinare, con la presente pronuncia, la
regola dettata dalla legge di delega.
6.- Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimita’
costituzionale dell’art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 116 del 2017,
nella parte in cui prevede, al primo periodo, che «[i]l magistrato
onorario e’ dispensato, anche d’ufficio, per impedimenti di durata
superiore a sei mesi» anziche’ «[i]l magistrato onorario e’
dispensato, anche d’ufficio, per infermita’ che impedisce in modo
definitivo l’esercizio delle funzioni o per altri impedimenti di
durata superiore a sei mesi».
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 21, comma 2,
del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica
della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace,
nonche’ disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in
servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57), nella parte in
cui prevede, al primo periodo, che «[i]l magistrato onorario e’
dispensato, anche d’ufficio, per impedimenti di durata superiore a
sei mesi» anziche’ «[i]l magistrato onorario e’ dispensato, anche
d’ufficio, per infermita’ che impedisce in modo definitivo
l’esercizio delle funzioni o per altri impedimenti di durata
superiore a sei mesi».
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 maggio 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
