“28 aprile 2016
DELEGA AL GOVERNO PER RIFORMA MAGISTRATURA
ONORARIA E DISPOSIZIONI SUI GIUDICI DI PACE
La Camera ha approvato in via definitiva la legge delega concernente “Delega al Governo
per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace”
che il Governo ha presentato al Senato il 13 gennaio 2015. La riforma riguarda le principali
figure di magistrato onorario ovvero i giudici di pace, i giudici onorari di tribunale e i vice
procuratori onorari.
Per ulteriori approfondimenti si vedano i lavori parlamentari dell’AC 3672 “Delega al
Governo per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici
di pace” (relatore Giuseppe Guerini – PD) e i dossier pubblicati dal Servizio Studi della
Camera dei deputati.
LE PRINCIPALI NOVITÀ
I principali profili di novità del provvedimento appaiono i seguenti:
l’introduzione di uno statuto unico della magistratura onoraria in ordine alle modalità
di accesso, alla formazione e al tirocinio, alla durata e decadenza dell’incarico, alla
revoca e alla dispensa dal servizio, alle incompatibilità, ai trasferimenti, alla
responsabilità disciplinare, alla disciplina delle indennità;
la riorganizzazione dell’ufficio del giudice di pace, posto sotto il coordinamento del
presidente del tribunale;
l’unificazione della magistratura giudicante onoraria mediante il superamento della
distinzione tra giudice di pace e GOT (giudici onorari di tribunale) e l’istituzione del
giudice onorario di pace (GOP);
l’istituzione di una specifica struttura organizzativa dei VPO (vice procuratori
onorari) presso le Procure;
la rideterminazione del ruolo e delle competenze dei magistrati onorari (in
particolare, l’utilizzo, a regime, dei giudici onorari di pace nell’ufficio del processo
presso i tribunali ordinari nonché, in limitate ipotesi, come componenti del collegio;
l’aumento delle competenze, soprattutto civili, dell’ufficio del giudice di pace).
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COS’E’ LA MAGISTRATURA “ONORARIA” E L’URGENZA DELLA RIFORMA
Con l’espressione “magistratura onoraria” si ricomprendono diverse categorie di magistrati non
professionali (c.d. magistrati laici, per distinguerli dai magistrati togati, o professionali), che si
differenziano tra loro non solo per le materie che sono chiamati a trattare ma anche per la diversa
qualificazione giuridica e il diverso rapporto collaborativo che li lega alle funzioni esercitate.
Il fondamento costituzionale della presenza nell’ordinamento giudiziario dei giudici onorari è
nell’art. 106, secondo comma, della Costituzione, a norma del quale «l’ordinamento giudiziario
può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a
giudici singoli».
In attuazione della disposizione costituzionale, l’articolo 4 dell’ordinamento giudiziario (R.D. 30
gennaio 1941, n. 12) stabilisce che, accanto ai magistrati ordinari, appartengono all’ordine
giudiziario come magistrati onorari i giudici di pace, i giudici onorari di tribunale, i vice procuratori,
gli esperti del tribunale e della sezione di corte d’appello per i minorenni e i giudici popolari della
corte d’assise. A tali categorie si aggiungono gli “esperti” dei tribunali di sorveglianza (art. 70, L.
354/1975, ordinamento penitenziario), i giudici ausiliari presso le corti d’appello (DL 69/2013) e gli
esperti componenti delle sezioni specializzate agrarie (artt. 2-4 L. 320/1963).
L’apporto della magistratura onoraria a una corretta amministrazione della giustizia è andato nel
tempo sempre più accrescendosi e affinandosi e ciò tanto più in relazione alle principali categorie
di magistrati onorari: i giudici di pace, ai quali è stata affidata la gestione del contenzioso minore
in campo civile e penale; i giudici onorari di tribunale (GOT) ed i vice procuratori onorari (VPO).
Tali figure di magistrati non professionali, inizialmente considerati meri strumenti di deflazione del
contenzioso, hanno assunto negli anni un rilievo sempre maggiore, sia per i carichi di lavoro
giudiziario smaltito, sia per le competenze gradualmente acquisite.
L’articolo 245 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51 (sull’istituzione del giudice unico di
primo grado) aveva previsto che le disposizioni dell’ordinamento giudiziario che consentono
l’utilizzo di giudici onorari di tribunale (GOT) e di vice procuratori onorari (VPO) si applicassero
fino all’attuazione di un complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria,
e comunque non oltre il 31 dicembre 2009.
Allo stesso modo, l’art. 7 della legge 374/1991 (istitutiva del giudice di pace) aveva stabilito la
permanenza temporanea nella carica (per tre quadrienni) del magistrato onorario “in attesa della
complessiva riforma dell’ordinamento dei giudici di pace”.
Come noto, il ritardo nell’attuazione della riforma della magistratura onoraria ha comportato
che il regime delle proroghe legislative comportasse la permanenza in carica di giudici di
pace, giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari ben oltre i limiti temporali
previsti dalla legge; l’ultimo intervento del legislatore è stato disposto con l’art. 1, comma 610,
della legge di stabilità 2016, che ha prorogato nelle funzioni fino al 31 maggio 2016 i giudici
onorari di tribunale, i vice procuratori e i giudici di pace con il mandato in scadenza, per i quali la
legge non avrebbe consentito un’ulteriore conferma.
Fonte: Servizio Studi Camera dei deputati, Dossier. 418 del 23 marzo 2016
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IL CONTENUTO DEL PROVVEDIMENTO
Il testo consta di 9 articoli.
Gli articoli da 1 a 3 riguardano: il contenuto della delega affidata al Governo, da
esercitare entro un anno con riguardo a diciassette ambiti di intervento (art. 1); una
nutrita serie di principi e criteri direttivi relativi a ogni ambito della delega stessa (art. 2);
le procedure per il suo esercizio (art. 3).
I successivi articoli recano una serie di disposizioni immediatamente precettive in
materia:
o di incompatibilità dei magistrati onorari (art. 4);
o di giudici di pace (artt. 5 e 6);
o di formazione comune dei magistrati onorari (art. 7).
Per permettere un graduale passaggio al nuovo regime, viene prevista una articolata
disciplina transitoria. Il provvedimento stabilisce, infine, un coordinamento della
riforma con le norme statutarie di Trentino Alto Adige e Valle d’Aosta (art. 8) nonché
l’invarianza finanziaria della riforma (art. 9).
ARTICOLO 1: CONTENUTO DELLA DELEGA
L’art. 1 individua il contenuto della delega che il Governo deve attuare entro 1 anno dalla
data di entrata in vigore della legge. Il provvedimento è finalizzato all’introduzione di
misure necessarie ad una più razionale gestione del personale della magistratura onoraria
attraverso la predisposizione di uno statuto unico applicabile ai giudici di pace, ai
giudici onorari di tribunale e ai vice procuratori onorari. I decreti legislativi attuativi
dovranno prevedere una disciplina omogenea in ordine, tra l’altro, alle modalità di
accesso, durata e decadenza dell’incarico, al tirocinio, alla revoca e alla dispensa dal
servizio, alla responsabilità disciplinare, ai criteri di liquidazione dell’indennità, alla
formazione professionale. È prevista la possibilità di ampliare: nel settore penale e nel
settore civile, la competenza dell’ufficio del giudice di pace per materia e valore e di
estendere per le cause il cui valore non ecceda euro 2.500, i casi di decisione secondo
equità. La Commissione giustizia del Senato ha, inoltre, previsto una sezione autonoma
del Consiglio giudiziario con la partecipazione di magistrati onorari elettivi, ed un
regime transitorio per i magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore dei
decreti legislativi emanati in attuazione della delega.
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ARTICOLO 2: PRINCIPI E CRITERI DIRETTIVI
L’art. 2 reca principi e criteri direttivi per ciascuna delle previsioni contenute nell’articolo 1.
1. Si prevede l’inserimento nell’ufficio del giudice di pace anche degli attuali giudici
onorari di tribunale, superando le distinzioni tra le due figure – ridenominate “giudici
onorari di pace” – e demandando al Ministro della giustizia la fissazione della loro
dotazione complessiva.
2. Si stabilisce l’inserimento della magistratura requirente onoraria in un’articolazione
denominata “ufficio dei vice procuratori onorari” all’interno dell’ufficio della procura
della Repubblica presso il tribunale ordinario.
3. Vengono disciplinati i requisiti per l’accesso alla magistratura onoraria prevedendo,
come specificato dalla Commissione giustizia del Senato: a) il fatto di non aver
riportato condanne per delitti non colposi o a pena detentiva per contravvenzione e di
non essere stati sottoposti a misure di prevenzione o di sicurezza, salvi gli effetti della
riabilitazione; b) l’onorabilità, anche con riferimento alle sanzioni disciplinari
eventualmente riportate; c) un’età non inferiore a ventisette anni e non superiore a
sessanta anni; d) la laurea in giurisprudenza a seguito di corso universitario di durata
non inferiore a quattro anni.
4. Sono stabilite le modalità di accesso alla magistratura onoraria e i titoli preferenziali
per la nomina a magistrato onorario – a favore di coloro che hanno esercitato funzioni
giudiziarie a titolo onorario, avvocati, notai e professori universitari in materie
giuridiche.
5. Viene indicato un regime omogeneo di incompatibilità per tutti i magistrati onorari
che assicuri al massimo grado il principio della terzietà del giudice.
6. Viene attribuita alla sezione autonoma del Consiglio giudiziario, come specificato
dalla Commissione giustizia del Senato, la competenza: a) ad emettere il bando del
concorso per titoli; b) ad istruire e valutare le domande, previa acquisizione del
parere dell’organo istituzionale al quale l’istante risulti eventualmente iscritto, sulle
quali delibera il Consiglio superiore della magistratura; c) a formulare, all’esito del
tirocinio gratuito da svolgersi presso un magistrato professionale affidatario, un
giudizio di idoneità e a proporre una graduatoria degli idonei per la nomina a
magistrati onorari.
7. Si affida la competenza sulla nomina del magistrato onorario al Ministro della
giustizia, che provvede in conformità alla deliberazione del Consiglio superiore
della magistratura sull’idoneità ad assumere le funzioni giudiziarie onorarie.
8. Vengono rideterminati ruolo e funzioni dei giudici onorari e dei vice procuratori onorari,
nell’ambito di strutture organizzative costituite presso il tribunale e la procura della
Repubblica presso il tribunale (corrispondenti al cosiddetto “ufficio del processo”), al
fine di coadiuvare i giudici professionali nello svolgimento delle proprie funzioni e con
la possibilità di essere delegati all’adozione di provvedimenti decisori connotati da
minore complessità;
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9. Si stabilisce la durata quadriennale dell’incarico di giudice onorario di pace, che
potrà essere confermato per solo un altro quadriennio. Di conseguenza la durata
complessiva dell’incarico non può essere complessivamente superiore a 8 anni,
indipendentemente dal tipo di funzioni giudiziarie onorarie svolte. Viene previsto che ai
magistrati onorari confermati per due quadrienni sia riconosciuto un titolo di
preferenza a parità di merito, a norma nei concorsi indetti dalle amministrazioni
dello Stato.
10.Viene abbassata a 65 anni l’età per il collocamento a riposo (con la possibilità di
elevarla a 68 anni solo per i magistrati onorari già in servizio).
11. Si determina che i magistrati onorari siano tenuti all’osservanza dei doveri previsti
per i magistrati professionali e si estende a tutta la magistratura onoraria sia la
disciplina sulla decadenza prevista per i giudici di pace, sia quella sull’astensione per i
giudici ausiliari di corte d’appello.
12. Si prevede un regime transitorio per i magistrati onorari in servizio alla data di
entrata in vigore dei decreti legislativi emanati in attuazione della delega, in modo che
possano essere confermati nell’incarico per quattro mandati ciascuno di durata
quadriennale.
13. In materia di indennità dei magistrati onorari, al fine di dare certezza ai profili
economici delle funzioni da essi effettivamente svolte, si prevede tra l’altro:
che l’indennità dei magistrati onorari sia composta da una parte fissa e da una
parte variabile;
che la dotazione organica dei magistrati onorari, i compiti e le attività agli stessi
demandati, e i criteri di liquidazione delle indennità siano stabiliti in modo da
assicurare la compatibilità dell’incarico onorario con lo svolgimento di altre
attività lavorative;
che sia individuato un regime previdenziale e assistenziale compatibile con la
natura onoraria dell’incarico, senza oneri per la finanza pubblica, prevedendo
l’acquisizione delle risorse necessarie mediante misure incidenti sull’indennità.
ARTICOLO 3: PROCEDURE PER LA DELEGA
L’art. 3 stabilisce il procedimento per l’esercizio della delega prevedendo che lo
schema di decreto legislativo venga trasmesso per il parere di competenza, oltre che alle
Camere, anche al Consiglio Superiore della Magistratura ed autorizzando il Governo
all’adozione di decreti correttivi entro due anni dalla data di entrata in vigore del
provvedimento.
ARTICOLO 4: INCOMPATIBILITÀ DEL GIUDICE DI PACE
L’art. 4 prevede un regime di incompatibilità dei giudici di pace che riproduce molte
delle disposizioni già contenute nell’articolo 8 della legge n. 374 del 1991 e nell’articolo 42-
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quater dell’ordinamento giudiziario. Rispetto alla disciplina vigente, si segnala
l’estensione dell’incompatibilità già prevista per gli associati di studio anche ai membri
dell’associazione professionale ed ai soci delle società tra professionisti, l’introduzione
dell’incompatibilità per coloro che ricoprono o hanno ricoperto incarichi direttivi o esecutivi
nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative e l’esclusione
dell’incompatibilità per gli avvocati che esercitano la professione forense davanti a speciali
giurisdizioni, diverse da quella ordinaria.
ARTICOLO 5: COORDINAMENTO DELL’UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE
L’art. 5 stabilisce i compiti di coordinamento dell’ufficio del giudice di pace da parte del
presidente del tribunale.
ARTICOLO 6: APPLICAZIONE DEI GIUDICI DI PACE
L’art. 6 prevede che – fermi i divieti di cui all’articolo 4 -, possono essere applicati, ad
altri uffici del giudice di pace, uno o più giudici di pace in servizio presso gli uffici
del medesimo distretto, indipendentemente dalla integrale copertura del relativo
organico, quando le esigenze di servizio in tali uffici sono imprescindibili e prevalenti.
ARTICOLO 7: FORMAZIONE DEL GIUDICE DI PACE, DEL GIUDICE ONORARIO DI
TRIBUNALE E DEL VICE PROCURATORE ONORARIO
L’art. 7 pone specifici obblighi di formazione per i magistrati onorari, tenuti a partecipare
a riunioni trimestrali e a corsi organizzati dalla Scuola superiore della magistratura il
cui inadempimento può essere valutato negativamente ai fini della conferma dell’incarico.
ARTICOLO 8: DISPOSIZIONI PER LE REGIONI TRENTINO-ALTO ADIGE/ E VALLE
D’AOSTA
L’art. 8 prevede che le disposizioni della legge si applichino alle regioni Trentino-Alto
Adige/Südtirol e Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste compatibilmente con le disposizioni dei
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione.
ARTICOLO 9: INVARIANZA FINANZIARIA
L’art. 9, oltre a contenere la clausola di invarianza finanziaria, specifica che in relazione
alla complessità della materia trattata e dell’impossibilità di determinare con esattezza gli
eventuali effetti finanziari di ciascuno dei successivi schemi di decreto, i decreti legislativi
di attuazione della delega devono essere corredati di relazione tecnica che dia conto
della neutralità finanziaria ovvero dei nuovi o maggiori oneri da essi derivanti e dei
corrispondenti mezzi di copertura, nonché, per le norme di carattere previdenziale, delle
ulteriori proiezioni finanziarie, si provvederà ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge
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n. 196 del 2009. I decreti legislativi che comportino nuovi o maggiori oneri, che non
trovano compensazione al proprio interno, possono essere emanati solo
successivamente o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi
che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.”
(fonte:deputatipd.it)
