Pubblichiamo l’intervento della Presidente della Commissione Giustizia della Camera on.Donatella Ferranti sull’emergenza Carceri avvenuto nell’evento di Rebibbia del 19 aprile 2016 sulla riforma dell’ordinamento penitenziario agli Stati generali dell’esecuzione penale promossi dal ministro Orlando.
“Il lavoro parlamentare: ciò che è stato fatto
Fin dai primi mesi di lavoro il Parlamento si è in gran parte concentrato – quale atto dovuto alla luce della sentenza Torreggiani della Corte europea dei diritti dell’uomo – sull’emergenza carcere. Una emergenza affrontata con provvedimenti diretti alla deflazione carceraria attraverso misure volte a dare una risposta concreta al sovraffollamento carcerario e al ripristino di condizioni detentive dignitose. Ma non solo, sono state predisposte anche misure dirette a intervenire in modo strutturale e innovativo su alcuni istituti di portata generale.
Il problema carcerario, del resto, aveva assunto (e in parte ancora assume) dimensioni sempre più preoccupanti, con istituti penitenziari vieppiù sovraffollati e condizioni detentive sempre meno degne di un paese civile: i numeri forniti in audizione dall’allora guardasigilli ai tempi del primo decreto legge in materia carceraria – il 14 ottobre 2013, a fronte di una capienza regolamentare degli istituti di pena di 47.599 unità, il numero di detenuti era di 64.564 – segnalavano una situazione drammatica, con un’eccedenza di più di ventimila unità pari a un rapporto fra detenuti e posti disponibili del 135%.
Quanto alle cause del sovraffollamento, in commissione Giustizia – quando fummo incaricati di approfondire le tematiche toccate dal presidente della Repubblica nel messaggio sulla questione carceraria inviato alle Camere il 7 ottobre 2013 – abbiamo individuato:
– in primo luogo, un altissimo numero di previsioni incriminatrici, quasi invariabilmente punite con pene detentive, cui in anni recenti si è accompagnata la tendenza a un progressivo irrigidimento normativo nei confronti della concessione di misure alternative e di altri benefici. Dalla legge Cirielli ai reiterati pacchetti sicurezza, è prevalsa nel primo decennio del 2000 una cultura della tolleranza zero nei confronti di alcune categorie di soggetti e di alcune tipologie di reato, la quale si è espressa sotto l’insegna dello slogan “certezza della pena” o altre simili forme securitarie;
– si aggiunga a ciò l’uso a volte eccessivo, in funzione di anticipazione della pena, della custodia cautelare detentiva.
Alla base della condizione carceraria vi erano fattori di distorsione a livello legislativo e prassi giudiziarie (troppi reati, troppe pene detentive e insufficienti meccanismi sanzionatori alternativi, troppe cautele) che richiedevano correttivi a diversi livelli e in diversi settori dell’ordinamento.
L’inversione di rotta, riconosciuta e apprezzata in sede europea (e alla base della decisione della Corte di Strasburgo di respingere tutti i ricorsi contro l’Italia) è stata caratterizzata in estrema sintesi: 1) dallo smantellamento, da parte del decreto legge n.78/2013 (convertito con legge n.94/2013), degli automatismi introdotti in campo penitenziario dalla legge ex Cirielli e 2) dalla messa in crisi del primato (ma vorrei dire dell’esclusività) della pena carceraria sul piano delle tipologie sanzionatorie da parte della legge n. 67/2014. Richiamo solo alcune misure di natura strutturale: → l’innalzamento a cinque anni del limite di pena che consente la custodia cautelare in carcere e a quattro anni per l’affidamento in prova al servizio sociale; → gli interventi per incentivare il lavoro di pubblica utilità e il reinserimento lavorativo degli ex detenuti; → il divieto di irrogare la custodia cautelare in carcere se all’esito del giudizio la pena irrogata si prevede non sia superiore a tre anni; → la richiesta di eventuale applicazione della liberazione anticipata prima che sia emesso l’ordine di esecuzione della pena; → la riforma della custodia cautelare nella direzione di rimuovere gli automatismi applicativi e di fissare regole più precise di valutazione per il giudice e nella predisposizione di misure alternative all’applicazione della misura più afflittiva. Con una maggiore responsabilizzazione del giudice cautelare, al quale spetta di dare conto nella motivazione delle scelte compiute. L’approdo è stato quello del rafforzamento del principio secondo cui la custodia cautelare in carcere deve essere l’extrema ratio alla quale il giudice deve ricorrere solo nel caso in cui siano riscontrati tutti i presupposti richiesti dalla legge, anticipando l’auspicio che è stato anche ieri ribadito dal commissario europeo per la giustizia, Vera Jourovà.
E’ chiaro che la politica delle pene alternative al carcere e di una sicurezza e tutela sociale più aderente al principio costituzionale della risocializzazione del condannato è scelta irreversibile: tra l’altro, l’abbandono di un modello carcero-centrico (modello che empiricamente, specie se in regime chiuso e senza possibilità di lavoro, ha dimostrato tutti i suoi limiti attraverso l’incremento della recidiva) a favore di un catalogo di pene più ampio – che possa contare anche su sanzioni detentive non carcerarie – potrà rafforzare l’effettività del sistema attenuando il fenomeno della ‘fuga’ dalla pena carceraria attuato mediante istituti (in primis la sospensione condizionale) privi di un adeguato contenuto sanzionatorio. Come giustamente viene sottolineato nella relazione sull’esecuzione penale (tavolo 14 coordinato dal professor Viganò), in un’ottica di abbattimento della recidiva le sanzioni alternative risultano decisamente più efficaci purché abbiano un reale potenziale risocializzatore e una efficacia generalpreventiva e non si risolvano invece in una mera rinuncia alla sanzione da parte dello Stato.
Il lavoro parlamentare: ciò che deve essere fatto
Se questa è la prospettiva, direi che in questa seconda parte di legislatura il percorso va ultimato. E in tal senso sul fronte del carcere, seppure apparentemente in tono minore rispetto a una prima fase emergenziale che ha assorbito buona parte dell’impegno legislativo nel campo della giustizia, il cantiere parlamentare è tutt’altro che dismesso. Mi riferisco alla risistemazione organica dell’ordinamento penitenziario, approvata già alla Camera e ora all’esame del Senato, che nel tempo è stato oggetto di novelle normative che ne hanno in qualche misura compromesso la coerenza e l’organicità. Le linee direttrici entro cui si intende operare sono costituite dalla semplificazione delle procedure e dalla revisione dei presupposti di accesso alle misure alternative al fine di facilitare il ricorso alle stesse: non si tratta ovviamente di allargare sic et simpliciter le maglie, ma di un riordino sostanziale che sappia dare peso e valorizzare alcuni percorsi positivi. Resta infatti essenziale che il potenziamento delle misure alternative si leghi alle esigenze di sicurezza della collettività. E’ in questo spirito che, nel licenziare alla Camera la riforma del processo penale che contiene (art. 31) i principi e i criteri direttivi da seguire nella riscrittura dell’ordinamento penitenziario, è stata posta particolare attenzione ai “casi di eccezionale gravità e pericolosità con specifico riferimento ai reati di mafia e terrorismo anche internazionale”. Si tratta di quei delitti che per le peculiarità criminologiche e la possibilità generalizzata di intimidazione e controllo del territorio e delle popolazioni necessitano di presunzioni assolute: infatti, niente impedisce al legislatore (si tratta di linee di politica criminale) di alzare la soglia dei presupposti necessari per accedere a qualche beneficio per i condannati piu gravi o piu pericolosi.
Ci sono peraltro, nella delega, altri punti di grande rilevo in una prospettiva di riorganizzazione in senso costituzionalmente orientata della pena:
• valorizzazione di una piena individualizzazione del trattamento rieducativo e valorizzazione del lavoro quale strumento essenziale per un effettivo reinserimento sociale;
• previsione di attività di giustizia riparativa e delle relative procedure quali momenti qualificanti del percorso di recupero sociale. Vorrei qui solo dire, in merito alla giustizia riparativa, che certamente scontiamo un ritardo rispetto ad esperienze di altri paesi e che siamo ben lontani dal riconoscerle – come è scritto nella relazione del tavolo 13 – pari dignità e pari rango rispetto alla rieducazione e al trattamento, e tuttavia – mi riferisco qui all’introduzione della messa alla prova per gli adulti e al recepimento della direttiva 29/2012/ Ue sulle vittime di reato – in questa legislatura il Parlamento ha dato dimostrazione di una apertura e una sensibilità in precedenza del tutto assenti;
• revisione delle disposizioni dell’ordinamento penitenziario relative alla medicina penitenziaria, utilizzo di collegamenti audiovisivi, riconoscimento del diritto all’affettività e in particolare alla più completa fruizione della genitorialità;
• specifica attenzione alle esigenze educative (istruzione e formazione professionale) dei detenuti minori di età nell’ottica della socializzazione, della responsabilizzazione, della promozione della persona. La realizzazione dell’ordinamento penitenziario minorile, già prevista dall’art. 79 della legge n. 354/1975, vede lo Stato in mora da ben 40 anni.
Poi c’è il lavoro. Qui i dati sono abbastanza disarmanti: budget scarsi, percentuali ancora troppo basse. Anche se le ultime statistiche (30 giugno 2014) – siamo intorno al 27 per cento di lavoranti sul totale dei detenuti – segnalano qualche miglioramento (legato al calo di presenze), resta il fatto che la gran parte lavora per l’amministrazione penitenziaria e che poco più del 2% è impiegato alle dipendenze di privati. Un numero decisamente esiguo, che mette in dubbio la centralità che l’ordinamento penitenziario riconosce al lavoro quale elemento fondamentale per la concreta attuazione del dettato costituzionale sulla funzione rieducativa della pena. E’ chiaro che è soprattutto una questione di soldi: la Corte dei conti, nella relazione del 18 luglio 2013, scriveva che il legislatore “dovrebbe prendere in esame l’opportunità di rimodulare i finanziamenti della legge (…) per promuovere il più possibile il lavoro esterno dei detenuti che, oltre che essere impegnati socialmente, si sentirebbero meno inclini, una volta liberi, di tornare a delinquere. Infatti, si è potuto evidenziare che l’inserimento dei detenuti nelle cooperative sociali abbatta il tasso di recidiva dal 70% al 10%. Appare sufficiente questo dato per comprendere l’importanza dei fondi che debbano essere destinati al lavoro nelle carceri”. Ripeto, capisco che la crisi (che comporta anche forte crescita di disoccupazione nel ‘mondo esterno’) investa direttamente il carcere, ma credo che forse mai come in questo caso il rigore della spending review rischierebbe, azzerando prospettive di recupero e reinserimento, di produrre paradossalmente costi anziché risparmi.
Può essere una buona idea potenziare il lavoro domestico e quello da committenze esterne, così da aggiornare poi quanto dovuto per le spese di mantenimento e il recupero delle spese di giustizia, spese che oggi non vengono mai recuperate.
Io credo che oggi, a parte le leggi di riforma che sono già in campo, serva però un cambio di mentalità, serva acquisire l’idea che investire risorse in un modello virtuoso di penalità non equivale né a impieghi a fondo perduto né a perdite scontate, ma è investire in un futuro con più sicurezza per i cittadini e insieme più diritti e dignità per chi è condannato. Investire in un futuro dove la pena sappia davvero risocializzare alla legalità e crei opportunità risarcitorie effettive per la vittima, e ciò implica il coinvolgimento di tutti i soggetti sociali del territorio: regione, enti locali, società civile. Un modello di vita detentiva che offra opportunità concrete per un ritorno più consapevole e graduale del condannato nel contesto di provenienza, così da garantire un’effettiva sicurezza per la collettività, è l’ambizioso obiettivo da perseguire nel dibattito della tipologia trattamentale che si vuole attuare.
Una segregazione passiva con nessuna responsabilità richiesta al detenuto e una legislazione premiale basata solo sulla regolarità della condotta e l’assenza di rilievi disciplinari non esclude il rischio di recidiva e non aumenta la sicurezza sociale, occorre un’adesione consapevole e positiva del detenuto al programma trattamentale per poter considerare e valutare le tappe del riadattamento.
Le misure alternative alla detenzione che il magistrato di sorveglianza potrà concedere dovranno essere tappe di un percorso motivate dall’effettiva e compiuta conoscenza del singolo caso e orientate a un progressivo ritorno all’esterno (non una semplice diminuzione dell’effettività della detenzione), con la necessità di adeguati strumenti di monitoraggio del detenuto durante l’esecuzione delle misure alternative alla detenzione.
Ecco, di fronte a questo impegno normativo, sarebbe ingeneroso non riconoscere i passi avanti che in questa legislatura abbiamo fatto. C’è indubbiamente ancora molto da fare, in primo luogo portare a termine in tempi rapidi la delega di riforma dell’ordinamento penitenziario e i successivi decreti attuativi, per i quali questi lavori costituiscono preziosa linfa. Però la cosa certa è che nuove norme non bastano il modello sanzionatorio verso il quale queste riforme stanno spingendo richiede lo sforzo sinergico e il coraggio della politica di investire in termini di risorse e professionalità specifiche (magistrati di sorveglianza, uffici di esecuzione penale esterna, equipe professionalmente qualificate) e nuovi modelli organizzativi se non si vuole correre il rischio di non cogliere a fondo lo spunto innovativo e rimanere con un sistema a metà.”
