UDGDP – Unità' Democratica giudici di pace

PRATICA RINVIATA DALLA SEDUTA DI PLENUM DEL 13 FEBBRAIO 2013
La Settima Commissione propone, con un’astensione , l’adozione della seguente delibera:
1R) – 13/PO/2012 –
Parere in ordine alla proposta di rideterminazione delle piante organiche degli uffici giudiziari di primo grado trasmessa dal Ministro della Giustizia ai sensi dell’art. 5, comma 4 del decreto legislativo n. 155 del 7 settembre 2012.

1. – Premessa. L’attività ricognitiva ed istruttoria.
La revisione delle circoscrizioni giudiziarie è stata realizzata con il decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155, che ha dato attuazione alla legge 14 settembre 2011 n. 148, di conversione del decreto legge 13 agosto 2011 n. 138.
Per effetto della riforma, da sempre auspicata da questo Consiglio Superiore, sono stati soppressi 31 Tribunali e altrettante procure della Repubblica, nonché 220 sezioni distaccate di Tribunale.
L’art. 11 del D.Lgs. n. 155 del 2012 ha disposto che il decreto entrasse in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, avvenuta il 12 settembre 2012.
Detto articolo ha previsto, inoltre, che acquistino efficacia decorsi dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto (art. 11 co.2):
– la soppressione degli uffici e delle sezioni distaccate (comma 1);
– la tabella A, costituzione del Tribunale di Napoli Nord e l’abrogazione degli artt. da 48 bis a 48 sexies dell’Ordinamento Giudiziario (commi 2 e 3);
– i mutamenti concernenti i magistrati, il personale amministrativo negli uffici soppressi e del personale di polizia giudiziaria (comma 5).
Nella fase preparatoria del decreto, in un’ottica di piena collaborazione fra istituzioni, il Consiglio Superiore della Magistratura ha espresso, con delibera del 26 luglio 2012, un primo parere sulla “Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, in attuazione dell’art.1, co. 2, della legge 14 settembre 2011 n. 148, approvato dal Consiglio dei Ministri il 6 luglio 2012”.
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Alcune delle osservazioni svolte in quel parere sono state accolte dal Governo, che ha modificato in data 7 settembre 2012 l’originario decreto prevedendo, ad esempio, che non venissero operate soppressioni di uffici di procura della Repubblica laddove non fosse intervenuta la chiusura del corrispondente ufficio giudicante. L’assetto definitivo della riforma ha previsto una contrazione dei Tribunali da sopprimere (passati, come è noto, da 37 a 31).
Il decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155 ha previsto inoltre, all’art. 5 comma 4, che “con decreto del Ministro della Giustizia, sentito il Consiglio Superiore della Magistratura, da adottarsi entro il 31 dicembre 2012, sono determinate le piante organiche degli uffici giudiziari”.
Il 28 dicembre u.s. il Ministro della Giustizia ha trasmesso, condividendola, la relazione tecnica del Capo Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del personale e dei servizi, concernente la proposta di rideterminazione delle piante organiche degli uffici giudiziari di primo grado ed ha chiesto a questo Consiglio Superiore di voler “esprimere il prescritto parere al riguardo che, anticipo sin da ora, trattandosi di materia afferente l’organizzazione giudiziaria, sarà tenuta nella massima considerazione”.
La Settima Commissione Referente di questo Consiglio, competente ai sensi dell’art. 10, comma 2, della legge n.195 del 1958, ha ritenuto che, per la formulazione del parere, fosse opportuno richiedere al Ministero della Giustizia le schede e le elaborazioni statistiche predisposte per la relazione tecnica; ha, poi, richiesto alla Struttura Tecnica per l’Organizzazione di valutare la relazione pervenuta; ha investito il proprio ufficio statistico di una attività di rielaborazione dei dati delle pendenze degli uffici giudiziari ed ha richiesto, infine, ai Consigli Giudiziari di effettuare osservazioni in ordine alla relazione ministeriale, con particolare riferimento alla ripartizione percentuale di personale magistratuale presso gli uffici del distretto.
Conclusa l’attività ricognitiva e istruttoria disposta, è stato possibile formulare il presente parere.
2. – La richiesta del Ministro e la relazione tecnica allegata.
Preliminarmente si deve osservare che la richiesta di parere è stata presentata a questo Consiglio Superiore senza un allegato schema di decreto ministeriale di revisione delle piante organiche e, pertanto, parrebbe porsi in fase antecedente, istruttoria e preliminare rispetto alla
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definizione dell’assetto degli organici che sarà definitivamente fatto proprio dal Ministero per essere poi trasfuso nel decreto ministeriale.
Il quarto comma dell’art. 5 del d.lgs. n. 155/2012, con una formulazione estremamente sintetica, prevede, come si è visto, che “con decreto del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio Superiore della Magistratura, da adottarsi entro il 31 dicembre 2012, sono determinate le piante organiche degli uffici giudiziari”.
Riguardo alla interpretazione di questa disposizione si è sostenuto, anche nelle osservazioni inviate a questo Consiglio Superiore da alcuni Consigli Giudiziari (come, ad esempio, in quelle trasmesse dal Consiglio Giudiziario di Caltanissetta), che il legislatore delegato si era limitato ad attribuire al Ministro della Giustizia il compito di adeguare le piante organiche degli uffici oggetto dell’intervento di revisione e non invece quello di ridisegnare l’intera organizzazione degli uffici giudiziari, in coerenza con il contenuto della legge delega che, all’indicazione dei criteri direttivi e dei principi cui conformarsi, abbinava la previsione delle “conseguenti modificazioni delle piante organiche del personale di magistratura ed amministrativo”.
Di conseguenza il decreto ministeriale si sarebbe dovuto risolvere nella ridefinizione del numero dei magistrati addetti ai singoli uffici interessati.
La relazione trasmessa a questo Consiglio esclude, invece, in modo espresso che “la rideterminazione delle piante organiche” possa limitarsi “alla mera ridistribuzione dei posti assegnati agli uffici accorpati o risolversi nella mera aggregazione degli stessi alle risorse assegnate agli uffici accorpanti” e prevede che si debba, invece, realizzare “una più omogenea ripartizione della dotazione disponibile che risulti funzionale alle esigenze rilevate e/o stimate delle singole strutture giudiziarie”.
Dal punto di vista interpretativo deve però osservarsi che, al di là del disposto del citato quarto comma dell’art. 5 del d.lgs. n. 155/2012, la determinazione degli organici dei magistrati è di competenza del Ministro della Giustizia, che provvede con decreto ministeriale, previo parere (obbligatorio ma non vincolante) del CSM.
La competenza ministeriale era stata prevista dall’art.1, comma 5, della legge 4 gennaio 1963 n. 1, contenente“disposizioni per l’aumento degli organici della magistratura e delle promozioni”, secondo cui “le piante organiche degli uffici giudiziari sono stabilite con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro per la grazia e giustizia,
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previo parere del Consiglio superiore della magistratura” entro i limiti del ruolo organico di cui alla tabella A) allegata alla stessa legge.
La forma del decreto ministeriale è conseguenza della legge 12 gennaio 1991 n. 13 che, all’art. 2 comma 1, stabilisce che gli atti amministrativi, diversi da quelli previsti tassativamente dall’articolo 1 della stessa legge, per i quali era adottata all’atto della entrata in vigore la forma del decreto del Presidente della Repubblica, sono emanati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o con decreto ministeriale, a seconda della competenza a formulare la proposta sulla base della normativa vigente.
Tra gli atti elencati all’articolo 1 (per la cui adozione continua ad essere necessario il decreto del Presidente della Repubblica) non vi è il provvedimento di determinazione delle piante organiche degli uffici giudiziari che, pertanto, deve essere adottato con decreto ministeriale. Questa conclusione trova conferma nel disposto dell’art. 1 bis, comma 2, della legge 13 novembre 2008 n. 181, che prevede: “Il Ministro della giustizia, sentito il Consiglio Superiore della Magistratura, provvede con propri decreti alla rideterminazione delle piante organiche del personale di magistratura”.
Pertanto la rideterminazione delle piante organiche mediante lo strumento del decreto ministeriale appare coerente con il sistema normativo vigente perché, se è vero che la legge delega prevede che vengano operate le modifiche alle piante organiche “conseguenti” alla più generale revisione delle circoscrizioni ed il decreto delegato stabilisce che “con decreto del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura, da adottarsi entro il 31 dicembre 2012, sono determinate le piante organiche degli uffici giudiziari”, deve ritenersi che sussista, comunque, la più generale competenza del Ministero della Giustizia a determinare le piante organiche degli uffici giudiziari.
La disposizione di cui all’art. 1, comma 2, lett. g) della legge delega 14 settembre 2011 n. 148 (richiamata da alcuni Consigli Giudiziari, quale ad esempio quello di Caltanissetta, come limite al potere di ridefinizione delle piante organiche) – che prevede “che i magistrati e il personale amministrativo entrino di diritto a far parte dell’organico, rispettivamente, dei tribunali e delle procure della Repubblica presso il tribunale cui sono trasferite le funzioni di sedi di tribunale, di sezioni distaccate e di procura presso cui prestavano servizio, anche in sovrannumero riassorbibile con le successive vacanze”- si pone su un piano diverso rispetto alla determinazione delle piante organiche, poiché riguarda la destinazione dei magistrati e del
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personale degli uffici soppressi ed accorpati, come si desume chiaramente dal riferimento alla assegnazione “anche in sovrannumero”.
L’esigenza sottesa alla previsione di cui all’art. 1, comma 2, lett. g) della legge delega è stata, poi, realizzata dall’art. 5 del decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155 (“I magistrati assegnati agli uffici giudiziari soppressi entrano di diritto a far parte dell’organico dei tribunali e delle procure della Repubblica cui sono trasferite le funzioni, anche in soprannumero riassorbibile con le successive vacanze. I magistrati che esercitano le funzioni, anche in via non esclusiva, presso le sezioni distaccate soppresse si intendono assegnati alla sede principale del tribunale. I magistrati già assegnati a posti di organico di giudice del lavoro, nei tribunali divisi in sezioni fanno parte della sezione incaricata della trattazione delle controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie”).
Per altro verso deve considerarsi che l’esigenza di una ridefinizione generale delle piante organiche degli uffici giudiziari è stata più volte evidenziata, anche da questo Consiglio, allo scopo di “operare un riequilibrio non emergenziale fra le diverse strutture giudiziarie per quanto concerne i rapporti fra dotazioni organiche e carichi di lavoro” (vedasi delibera CSM del 25 marzo 2005).
Peraltro, è bene rimarcare che la riforma delle circoscrizioni e la revisione della pianta organica rappresentano interventi fondamentali per restituire efficienza al sistema giudiziario, sicché obiettivo ineludibile è quello di consentire, nei limiti del possibile, di dare il massimo dispiegamento agli effetti della riforma e un ausilio concreto alla sua attuazione.
In tale ottica il Consiglio intende formulare le proprie osservazioni come contributo tecnico al miglioramento di quanto prospettato nella relazione ministeriale, in vista della formale proposta di variazione delle piante organiche degli uffici giudiziari.
Infatti, il carattere interlocutorio della relazione, induce a fornire delle indicazioni che il Ministro potrà valutare per garantire una maggiore rispondenza degli organici ipotizzati alle esigenze territoriali e dei singoli uffici.
Chiariti gli obiettivi appena evidenziati, si rileva che la relazione tecnica elaborata dal Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria del personale e dei servizi del Ministero della Giustizia fa innanzitutto riferimento alla rideterminazione delle piante organiche degli uffici giudiziari interessati dalla riforma, ovvero ai magistrati in organico nei 135 Tribunali e nella 135 procure della Repubblica ancora esistenti, dopo la soppressione di 31 Tribunali e di 31 Procure della Repubblica operata dal decreto legislativo n. 155 del 2012.
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La stessa relazione tecnica ha scelto di non collocare 120 unità nella pianta organica degli uffici giudicanti e requirenti di primo grado, ipotizzando un utilizzo di questa “riserva” per aggiustamenti legati ad eventuali correttivi suggeriti da questo Consiglio o per un futuro incremento delle dotazioni di Corte di Appello.
Nella relazione ministeriale si fa poi espressa riserva di una separata analisi per gli uffici di sorveglianza e per gli uffici giudiziari per i minorenni, per i quali, tra l’altro, è già operativa a decorrere dal primo gennaio 2013 la riforma che ha sottratto competenze di rilievo a favore dei tribunali ordinari. A tal riguardo si deve subito evidenziare che non aver considerato anche tali uffici nell’ambito di un progetto di revisione ha una rilevante incidenza sulla idoneità dei criteri utilizzati a realizzare una revisione efficace complessiva delle piante organiche della magistratura togata.
Non si può non sottolineare, peraltro, che l’entità dei posti non ripartiti – elevata in termini assoluti – e la latitudine e varietà degli uffici potenzialmente coinvolti (uffici di primo grado, di appello, uffici di sorveglianza, uffici per i minorenni) sembra richiedere una successiva interlocuzione anche rispetto al complessivo e definitivo assetto che verrà a delinearsi.
La relazione tecnica del DOG, quanto alla elaborazione dei dati acquisiti, ha operato per approssimazioni successive.
I criteri in base ai quali si intende realizzare questo risultato sono individuati espressamente – prescindendo dalla lettera a) (“rapporto tra magistrati e personale amministrativo”) che è funzionale alla determinazione dei soli organici del personale amministrativo in termini proporzionali alla dotazione organica dei magistrati – e sono i seguenti:
“b) nello specifico settore penale, rapporto tra magistrati requirenti e magistrati giudicanti; c) rapporto tra magistrati e popolazione amministrata, sulla base dei dati rilevati all’esito del censimento del 2011;
d) rapporto tra magistrati giudicanti e requirenti e domanda di giustizia, valutata sulla base del consolidato statistico dell’ultimo quinquennio riferito ai dati di rilievo per ciascun ufficio; e) valutazione omogenea per aree territoriali;
f) valutazione dello specifico impatto della criminalità organizzata, in linea con quanto previsto nella stessa legge di delega di revisione delle circoscrizioni;
g) considerazione della specificità degli uffici distrettuali sedi delle Direzioni Distrettuali Antimafia;
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h) valutazione specifica dell’incremento delle dotazioni dei tribunali ove hanno sede le sezioni specializzate in materia di impresa (c.d. “tribunali delle imprese”), commisurando, per quelle a maggior impatto, le esigenze complessive con quelle di settore al fine di dare piena attuazione alla riforma.”
La prima analisi ha avuto quindi riguardo al rapporto tra popolazione residente aggregata di cui al censimento dell’anno 2011 e numero di giudici e pubblici ministeri. Ne è risultato come, a fronte di un rapporto tra popolazione e dotazione organica di primo grado pari alla media di 11.745 unità per gli uffici giudicanti e alla media di 30.715 unità per gli uffici requirenti, vi sono realtà assai diversificate tra loro, da quella di Caltanissetta con un giudice ogni 4.616 abitanti a quella di Lodi con un giudice ogni 32.304 abitanti.
La seconda analisi operata dal DOG ha riguardato il rapporto tra popolazione residente aggregata e numero di iscrizioni per il settore civile più il numero di iscrizioni nel registro noti per il settore penale nel quinquennio 2006-2010, escluso in questa fase il dato delle pendenze in quanto ritenuto non utilizzabile perché sintomatico di fattori locali e/o accidentali.
Un terzo modello orientativo utilizzato è costituito dalla individuazione di cinque macroaree (Nord Ovest, Nord Est, Centro, Centro Sud e Sud) indicate come unite da specificità territoriali quali la penetrazione della criminalità organizzata e la tendenziale omogeneità socio-economica.
Infine, gli uffici giudiziari sono stati divisi in gruppi omogenei per bacino d’utenza, definendo 10 cluster di tribunali (sotto i 150.000 residenti, tra i 150 e 250 mila, tra i 250 e i 350 mila, e così via).
Ulteriore verifica ha consentito di confrontare gli uffici giudiziari in ragione di gruppi dimensionali omogenei per bacino di utenza, operando una suddivisione degli uffici giudiziari in dieci cluster di tribunali (sotto i 150.000 residenti, tra i 150 e 250 mila, tra i 250 e i 350 mila, e così via).
All’esito della classificazione degli uffici, secondo quanto riferito nella relazione tecnica, si è provveduto a definire la consistenza delle piante organiche mediante una tendenziale approssimazione alle medie rilevate, conseguita attraverso l’introduzione di criteri correttivi idonei ad attenuare gli effetti dell’applicazione del mero criterio matematico e cogliere la specificità dei carichi e delle esigenze dei singoli uffici.
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Si è quindi analizzato il rapporto tra pendenze e sopravvenienze e, laddove pur in presenza di un rilevante indice di sopravvenienze, si è rilevato un favorevole rapporto tra procedimenti iscritti e definiti, si è ritenuto opportuno non procedere alla integrale assegnazione del contingente di posti secondo il valore medio del cluster.
Si è poi scelto di non incidere in riduzione sugli organici dei tribunali minori in misura corrispondente al valore medio del cluster, al fine di mantenere la consistenza numerica delle relative piante entro i parametri dimensionali necessari a garantire un adeguato livello di funzionalità.
Infine si sono introdotti dei correttivi, all’esito di specifiche valutazioni comparative, per le sedi in cui sono stati istituiti i tribunali delle imprese, per le sedi di capoluogo di distretto in relazione alle competenze della direzione distrettuale antimafia ed alle altre competenze distrettuali e per le sedi interessate dalla competenza ex art. 11 c.p.p. verso distretti di rilevanti dimensioni (quali ad esempio Caltanissetta verso Palermo e Perugia verso Roma). All’esito di tutte le rappresentate valutazioni il Ministero ha rassegnato la relazione tecnica di cui si è detto, contenente la proposta finale di nuovo organico degli uffici giudicanti e requirenti.
3. – I rilievi e le indicazioni del Consiglio.
In varie occasioni questo Consiglio ha evidenziato l’esigenza di operare una complessiva ridistribuzione delle risorse per realizzare un riequilibrio fra le diverse strutture giudiziarie che tenga conto dei reali carichi di lavoro degli uffici. Sotto questo profilo il decreto legislativo di revisione delle circoscrizioni giudiziarie costituisce un importante passaggio per la costruzione di una organizzazione giudiziaria che sia in grado di dare risposte adeguate alla richiesta di realizzare un sistema giudiziario efficiente.
Nel parere reso, con delibera del 26 luglio 2012, sullo schema di decreto legislativo recante
“Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, in attuazione dell’art.1, co. 2, della legge 14 settembre 2011 n. 148, approvato dal Consiglio dei Ministri il 6 luglio 2012” il Consiglio aveva condiviso la scelta di operare “un intervento legislativo organico che si preoccupasse di ridisegnare la geografia giudiziaria conformemente alla struttura ed ai reali bisogni della società civile”
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Si tratta di un intervento che non può realizzarsi unicamente attraverso la revisione delle circoscrizioni giudiziarie ma richiede, inevitabilmente, anche una redistribuzione delle risorse tra i vari uffici, operando sulle piante organiche.
Il Consiglio ritiene, quindi, di condividere l’idea sottesa al progetto ministeriale che è quella di realizzare “una più omogenea ripartizione della dotazione disponibile che risulti funzionale alle esigenze rilevate e/o stimate delle singole strutture giudiziarie” ed un intervento complessivo sulle piante organiche che le adegui alle esigenze degli uffici. Tuttavia, per i motivi che si indicheranno in seguito, sembra più opportuno realizzare questa operazione con gradualità.
Per altro verso è da condividere la scelta, indicata nel progetto, di destinare risorse verso gli uffici giudicanti di secondo grado che si trovano in una situazione di grave difficoltà in ragione degli incrementi delle competenze e della crescita esponenziale dell’arretrato. Questo intervento dovrà tuttavia essere realizzato utilizzando il surplus di magistrati previsto dalla legge n. 181 del 2008 alla quale si farà, più ampiamente, riferimento in seguito e non incidendo, quindi, sull’organico dei giudici di primo grado.
La relazione tecnica inviata dal Ministro a questo Consiglio costituisce un importante punto di partenza per qualsiasi progetto di ridefinizione delle piante organiche degli uffici giudiziari. Per realizzare un’operazione di così ampio respiro, però, sarebbe stato necessario avere a disposizione un periodo di tempo più ampio per poter sviluppare una analisi più articolata dei dati statistici, fondata sull’individuazione dei flussi della domanda di giustizia, su una più incisiva valutazione dei rapporti tra qualità e quantità degli affari e sulla individuazione ed utilizzazione di ulteriori parametri rilevanti.
Come hanno rilevato vari Consigli Giudiziari (tra gli altri quelli di Genova, Torino e Milano), la relazione individua correttamente come parametro fondamentale e determinante quello del dato statistico dei procedimenti sopravvenuti e non quello delle pendenze, ciò che finisce per penalizzare gli uffici che, per motivi legati alla organizzazione (adozione di prassi “virtuose”, alti livelli di “produttività dei magistrati) o alla situazione oggettiva (copertura più o meno integrale degli organici), sono riusciti ad abbattere le pendenze.
Tuttavia non può ignorarsi che, quantomeno nel breve-medio periodo, la distribuzione delle risorse deve essere effettuata anche tenendo conto della situazione attuale degli uffici giudiziari. Si tratta di una considerazione che è stata fatta propria da molti Consigli Giudiziari
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(Brescia, Caltanissetta, Catania, Catanzaro, Messina, Palermo, Potenza, Reggio Calabria, Salerno).
In effetti, non appare corretto trascurare totalmente il dato relativo alle pendenze, che costituiscono la più grave anomalia del sistema giudiziario italiano. Da molti anni, infatti, il numero delle definizioni su scala nazionale è, almeno per il primo grado, più o meno corrispondente alle sopravvenienze, pur senza riuscire a incidere sulle pendenze.
Le cause che determinano questa situazione possono essere molteplici ed in qualche caso sono ricondicibili anche all’insufficienza della pianta organica rispetto alle peculiarità della domanda di giustizia (si pensi all’incidenza della criminalità organizzata o alle caratteristiche qualitative del contenzioso in zone ad alto sviluppo industriale o finanziario)
Sotto altro aspetto, in una riforma della geografia giudiziaria è doveroso tener presente che alcuni uffici, principalmente quelli di medie e piccole dimensioni di Campania, Sicilia, Basilicata e Calabria, soffrono di carichi di lavoro caratterizzati da pendenze determinate da croniche scoperture di organico o da un alto indice di ricambio dei magistrati (si pensi agli uffici cc.dd. non graditi, spesso coperti solo in occasione di assegnazione di sedi ai MOT), sicché è ineludibile prevedere rimedi anche straordinari di intervento finalizzato a smaltire quelle pendenze per consentire piena e funzionale operatività agli uffici giudiziari che devono operare con piante organiche ridotte e composte da magistrati che si avvicendano molto rapidamente.
Il ricambio continuo costituisce un oggettivo fattore di rallentamento che incide tanto più pesantemente sugli uffici di medie e piccole dimensioni nei quali, nel giro di pochi mesi, possono determinarsi trasferimenti contemporanei di un numero di magistrati, con conseguente scopertura della pianta organica in alti termini percentuali.
Certamente è da condividere la scelta di adottare come dato rilevante quello delle sopravvenienze non su base annua ma su base pluriennale.
Partendo da questo dato, sarebbe però stato opportuno (come hanno rilevato quasi tutti i Consigli Giudiziari), nell’analisi dei flussi degli affari degli uffici giudiziari, operare in sede di elaborazione finale una distinzione tra settore civile, settore penale e settore lavoro e, in questi ambiti, operare una distinzione, quantomeno per il settore civile, in relazione alle macroaree per materie, come concepite nelle rilevazioni statistiche effettuate in vista dell’attuazione dei programmi di gestione previsti dall’art. 37 della legge n. 111 del 2011.
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A ciò aggiungasi che la proposta non indica, specificamente, il “peso” dei criteri utilizzati.Non si comprende se ed in che modo si sia attribuito un coefficiente ridotto ai procedimenti sommari o di più semplice trattazione (procedimenti monitori, sommari, affari in materia di esecuzioni mobiliari e di volontaria giurisdizione, cause previdenziali) né, per il settore penale, come si sia considerata l’incidenza dei riti alternativi.
Inoltre, deve tenersi conto che, soprattutto nel settore penale, le modalità di iscrizione entro certi limiti possono variare da ufficio a ufficio (considerazione fatta propria dai Consigli Giudiziari di Caltanissetta, Catania, Genova, Palermo, Salerno, Torino), così da rendere non completamente affidabili i dati ricavabili del registro “noti”, con l’inevitabile effetto sul numero delle definizioni da parte dell’Ufficio GIP.
Riguardo al settore civile si sarebbe dovuto tener conto anche della presenza del Tribunale delle imprese mentre per il settore penale si sarebbe dovuto tener conto di ulteriori parametri come quello del numero di indagati, delle persone offese (segnalato dai Consigli Giudiziari di Catania e Palermo) e delle imputazioni, quello delle competenze ulteriori dei Tribunali che hanno sede nei capoluoghi di distretto (indicato dai Consigli Giudiziari di Catanzaro, Genova, Lecce, Messina, Milano, Reggio Calabria e Venezia), quello del rapporto tra P.M. e giudici (individuato dai Consigli Giudiziari di Genova, Messina, Milano, Reggio Calabria e Torino).
Non senza rilievo, poi, è la circostanza che nelle elaborazioni ministeriali non siano stati inclusi i dati sui procedimenti relativi alle misure di prevenzione e del Tribunale del riesame, che soprattutto in molti uffici meridionali, rappresentano per quantità e qualità un carico di lavoro significativo.
Sarebbe stato, poi, opportuno, operare una ponderazione quantomeno tra i vari settori e le varie materie interne al settore, così come, peraltro, era già avvenuto in passato.
Deve poi rilevarsi che la proposta ministeriale ha dato conto di alcuni parametri senza illustrare il procedimento attraverso il quale sono stati utilizzati.
Sotto altro aspetto, si evidenzia che l’analisi sui flussi avrebbe potuto utilmente essere associata, non tanto a quella per cluster di popolazione, quanto a indicazioni relative alle concrete caratteristiche dell’utenza (mobilità giornaliera, caratteristiche economiche del territorio, ecc.).
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Sul punto, in via preliminare, si deve rilevare che il dato della popolazione non è criterio da considerare in maniera preponderante, se si devono apportare modifiche ad un sistema che già esiste da tempo e che deve essere migliorato, avendo riguardo ai risultati in termini di efficienza o inefficienza che ne derivano nei singoli uffici.
Infatti, tanti uffici giudiziari sono caratterizzati da carichi di lavoro determinati da fattori ambientali, umani e sociali che prescindono del tutto dalla popolazione residente (si pensi, ad esempio, ai fenomeni migratori che incidono notevolmente sui carichi di lavoro del tribunale di Agrigento ovvero i flussi di lavoro del tribunale di Roma, che sono influenzati dall’essere la capitale sede di numerose istituzioni ed enti pubblici di rilievo nazionale ovvero, ancora, ad alcune località turistiche, che nel periodo estivo registrano un aumento di presenze direttamente incidente sulla domanda di giustizia).
In effetti, la rilevazione legata alla popolazione residente in ciascun circondario è scarsamente significativa poiché, come hanno segnalato diversi Consigli Giudiziari (Bologna, Catania, Messina, Napoli, Potenza, Reggio Calabria, Torino), si tratta di dato che non tiene conto dei molteplici fattori che determinano il reale “bacino d’utenza” (costituito non solo da chi risiede in un determinato territorio, ma anche da chi soltanto vi lavora, oltreché dai migranti non regolari e dalle presenze turistiche o stagionali).
Si sarebbero dovuti individuare altri parametri – di carattere oggettivo – suscettibili di integrare indici del carattere qualitativo del contenzioso e che qualificano la situazione dei circondari. Si tratta, come rilevato da vari Consigli Giudiziari (Bologna, Caltanissetta, Lecce, Venezia), di parametri di natura economica come il grado di sviluppo inmprenditoriale della zona, (ancorata ad alcuni specifici indici, quale ad esempio il numero di partite IVA aperte nel territorio) il numero di enti pubblici presenti, ripartiti secondo categorie dimensionali (piccoli-numero; medi-numero; grandi-numero) e con riferimento all’area di competenza (circondario-numero; ultracircondariale o regionale-numero; nazionale o ultraregionale- numero) o, infine, con riferimento al rapporto tra popolazione residente e mobilità giornaliera all’interno dell’area metropolitana.
La obiettiva ristrettezza dei tempi per la predisposizione della proposta (tenuto conto del termine, pur ordinatorio, del 31 dicembre 2012 contenuto nel citato articolo 5, comma 4, del decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155 per l’adozione del decreto ministeriale e, soprattutto, per la necessità di emanare il decreto in tempo utile per consentire la definitiva
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operatività della revisione delle circoscrizioni) ha impedito una analisi compiuta di tutti i parametri rilevanti (alcuni dei quali sono stati acquisiti e considerati nella proposta ministeriale ma senza la precisazione dei criteri adottati per dar loro rilievo, come segnalato dai Consigli Giudiziari di Bari, Cagliari, Catania, Catanzaro, Milano, Palermo, Perugia, Roma, Trieste).
Si deve, inoltre, considerare che vi è una indubbia difficoltà nella predisposizione di strumenti di analisi statistica che siano in grado di descrivere in maniera più raffinata, rispetto ai dati oggi disponibili, la situazione reale degli uffici giudiziari.
E’ una carenza di cui questo Consiglio Superiore è ben consapevole, tanto da avere allo studio, in collaborazione con il Ministero della Giustizia, alcuni progetti finalizzati proprio ad offrire parametri più precisi a tutti coloro (Uffici Giudiziari, Commissioni Flussi, Consigli Giudiziari, Consiglio Superiore, Ministero) che hanno la necessità di analizzare più approfonditamente la funzionalità qualitativa e quantitativa del sistema giudiziario. Si tratta di progetti (dalla definizione delle schede di rilevazione unica per i Consigli giudiziari, che consentirà la comparazione tra aree omogenee di affari, alla definizione degli standard di rendimento, alla individuazione di sistemi di comparazione tra gli uffici ai fini dei trasferimenti, delle assegnazioni di sede ai MOT e delle applicazioni extradistrettuali) in stato di avanzato sviluppo ma che non possono essere utilizzati, data la ristrettezza dei tempi per la adozione del decreto ministeriale e, ancor più, per la formulazione di questo parere.
Il Consiglio Superiore, peraltro, non intende rinunciare ad offrire il proprio motivato contributo, che sarà indirizzato ad indicare una possibile soluzione immediata alle esigenze sottese alla proposta ministeriale, lasciando la definitiva riformulazione delle piante organiche ad una seconda fase, immediatamente successiva, nella quale si dovrà operare una comparazione più approfondita della reale situazione degli uffici e predisporre un intervento più generale, fondato su una analisi completa dei fattori rilevanti, anche secondo le specifiche indicazioni fornite in questo parere.
Questa analisi potrà giovarsi anche dei contributi forniti, nonostante il limitato tempo a disposizione, dai Consigli Giudiziari. A tal fine si dispone la trasmissione al Ministro della Giustizia delle osservazioni rese dai Consigli Giudiziari e dei relativi allegati.
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4. – Considerazioni e indicazioni conclusive.
4.1. La revisione delle piante organiche è finalizzata alla realizzazione di un duplice scopo:
• un primo immediato, ovvero consentire l’operatività delle modifiche alla geografia giudiziaria introdotte dal decreto legislativo n. 155 del 2012 a partire dal 13 settembre 2013;
• l’altro, per così dire, di sistema, ovvero realizzare una più omogenea ripartizione delle risorse disponibili.
Il primo obiettivo può essere realizzato senza operare una complessiva redistribuzione dell’organico dei magistrati sul territorio, ma attraverso una limitata rimodulazione delle piante organiche degli uffici che sono oggetto di accorpamenti o di modifiche territoriali e con la previsione di un organico adeguato per il nuovo Tribunale e per la nuova procura della Repubblica di Napoli Nord.
A questo scopo si potrebbe prevedere l’adeguamento della pianta organica, in tutto o in parte, al numero dei magistrati previsti dalla legge 13 novembre 2008 n. 181.
Tale normativa prevede, infatti, che i magistrati in organico siano 10.151. Attualmente però la pianta organica del Ministero della Giustizia conta soltanto 9.605 posti, di cui peraltro 1273 sono ad oggi vacanti.
Si riporta di seguito il raffronto tra quanto previsto dalla tabella A) allegata alla legge n. 181 del 2008 e la attuale situazione della pianta organica.
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Magistrato con funzioni direttive apicali giudicanti di legittimita`:
Primo presidente della Corte di cassazione
A. Magistrato con funzioni direttive apicali requirenti di legittimita`:
Procuratore generale presso la Corte di cassazione
B. Magistrati con funzioni direttive superiori di legittimita`:
Presidente aggiunto della Corte di cassazione
Procuratore generale aggiunto presso la Corte di cassazione Presidente del Tribunale superiore delle acque pubbliche
C. Magistrati con funzioni giudicanti e requirenti direttive di legittimita
D. Magistrati con funzioni giudicanti e requirenti di legittimita
E. Magistrato con funzioni direttive requirenti di coordinamento
nazionale: Procuratore nazionale antimafia
F. Magistrati con funzioni direttive di merito di secondo grado
giudicanti, e requirenti
G. Magistrati con funzioni direttive di merito di primo grado elevate,
giudicanti e requirenti
H. Magistrati con funzioni direttive di merito giudicanti e requirenti di
primo grado
L. Magistrati con funzioni giudicanti e requirenti di merito di primo
I. e di secondo grado, di magistrato distrettuale, di coordinamento
nazionale presso la Direzione nazionale antimafia e semidirettive
di primo grado, di primo grado elevate e di secondo grado
Totale parziale.
dalla legge n. 181/2008
110 1 1 0
1 1 0 1 1 0 1 1 0
60 59 -1 375 368 -7 1 1 0
52 52 0
53 53 0 366 364 -2
9.039 8703 -336
9.951 9.605 -346
L Magistrati destinati a funzioni non giudiziarie 200 numero pari
M. N. Magistrati ordinari in tirocinio
Totale 10.151
I magistrati in servizio al 30/01/2013 sono 8.947 di cui
• Magistrati ordinari in tirocinio : 334
• Magistrati Fuori Ruolo : 251
destinate a funzioni non giudiziarie
rientranti nel limite dei 200 co. 3 171 destinate a funzioni non giudiziarie non rientranti nel limite dei 200 co. 4 40 altri motivi 45
Posti vacanti in pianta organica al 30/01/2013 1.273
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Tabella A allegata alla Legge del 13 Novembre 2008 n° 181 rapportata con l’attuale pianta organica (aggiornata al 28 gennaio 2013)
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Ruolo
organico Pianta
della organica
magistratura aggiornata al Differenze
ordinaria 28 gennaio previsto 2013
a quello dei posti vacanti nell’organico
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Ne discende che per legge sono previste alcune centinaia di posti di magistrato (precisamente 336 magistrati di primo e secondo grado) che, secondo la previsione di cui alla legge n. 181/2008, dovrebbero essere inseriti in pianta organica.
A seguito dell’inserimento dei posti in pianta organica, ferma restando la necessità che si realizzi in tempi rapidi l’integrale copertura di detta pianta, spetterà, poi, a questo Consiglio valutare le esigenze degli uffici nella scelta dei posti da coprire attraverso gli ordinari strumenti di mobilità (pubblicazione dei posti per i trasferimenti, assegnazione delle sedi ai MOT).
L’intervento di modifica delle piante organiche dovrebbe essere, quindi, limitato, nella prima fase:
a) a garantire la copertura degli uffici di Napoli Nord, di nuova costituzione (che secondo le stime del Ministero necessitano, rispettivamente, di 80 giudici e 30 pubblici ministeri), con l’utilizzo di una parte della disponibilità prevista dalla legge n. 181/2008 e con una limitata riduzione degli organici degli uffici di Napoli e di Santa Maria Capua Vetere (i cui territori di competenza subiscono un significativo restringimento);
b) ad operare una limitata ridefinizione degli organici degli uffici che perdono o guadagnano territorio;
c) all’accorpamento degli organici degli uffici soppressi a quelli degli uffici accorpanti.
Di conseguenza, a parere di questo Consiglio, in questa prima fase si dovrà provvedere, con le seguenti modalità:
a) Per gli uffici di nuova costituzione e per quelli che acquisiranno competenza su un territorio prima appartenente ad altro ufficio giudiziario, si dovrà operare un aumento di organico nella misura indicata nella proposta ministeriale.
Per alcuni uffici che acquisiranno competenza su altri territori la proposta ministeriale ha previsto ugualmente una riduzione di organico, in considerazione dell’incidenza degli altri indici ritenuti rilevanti: rispetto a questi è necessario che, nella prima fase, tale riduzione di organico non venga operata.
Si riporta sub Allegato 1) il prospetto della redistribuzione dei posti, ove si adottasse la soluzione ora proposta.
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b) I circondari che perderanno competenza in ragione della cessione di parte del loro territorio ad altri uffici dovranno invece, in questa prima fase, subire una riduzione di organico.
Detta riduzione dovrà però essere pari a quella minore tra la proposta ministeriale per l’ufficio interessato e la risultante dalla somma dei magistrati assegnati agli uffici che hanno avuto il corrispondente incremento di territorio (Allegato 2).
c) Quanto agli uffici che accorpano gli uffici soppressi senza alcuna modifica territoriale
la pianta organica degli stessi sarà determinata dalla somma dei posti già previsti attualmente nell’ufficio accorpante e in quello accorpato.
Si riporta sub Allegato 3) il prospetto relativo a tali uffici
d) La pianta organica degli uffici di Napoli Nord, nella misura rispettivamente prevista di 80 giudici e 30 sostituti, sarà costituita in parte con i posti derivanti dalle riduzioni di organico dei Tribunali di Napoli e Santa Maria Capua Vetere ed in parte con i posti previsti dalla citata legge 13 novembre 2008 n. 181, ma mai previsti effettivamente in pianta organica.
e)Tutti gli altri uffici continueranno ad operare con la pianta organica attualmente prevista.
4.2. Ove si operasse in tal modo si determinerebbe un incremento di organico di 152 magistrati (113 giudicanti e 39 requirenti) negli uffici di nuova costituzione (Napoli Nord) o che aumentano la propria competenza territoriale, ed una riduzione di 83 magistrati (63 giudicanti e 20 requirenti) negli uffici che vedono diminuita la propria competenza territoriale.
La differenza, costituita da 69 magistrati, dovrà essere colmata, come detto, onde consentire la piena operatività della riforma, in particolare con riferimento al Tribunale di Napoli Nord, di nuova costituzione, con una parte dei posti di magistrati previsti dalla legge 13 novembre 2008 n. 181 ma mai inseriti effettivamente in pianta organica, come sopra rappresentato.
Lo si ripete, solo in questo modo si potrà realizzare l’obiettivo immediato di consentire alla data del 13 settembre 2013 la piena funzionalità della riforma.
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Questa proposta deve tuttavia considerare anche la delicata situazione dell’unico Tribunale italiano di nuova costituzione. Una riduzione delle piante organiche di Napoli e di Santa Maria Capua Vetere(1) può essere realizzata unicamente dal momento in cui si costituiranno e saranno operativi gli uffici del Tribunale e della Procura della Repubblica di Napoli Nord. Fino a quel momento dovrà essere previsto che la modifica della pianta organica degli uffici giudiziari di Napoli e di Santa Maria Capua Vetere non operi.
4.3. Successivamente, in un termine che si ritiene congruo pari a sei mesi dalla data di pubblicazione del decreto ministeriale relativo alla prima fase delle modifiche, si dovrà completare la ricognizione dei fabbisogni degli uffici, utilizzando, in aggiunta a quelli già posti a base della proposta ministeriale, i parametri sopra indicati in relazione ai quali il Consiglio intende sviluppare, nell’ambito di una piena e leale collaborazione tra Istituzioni, una interlocuzione con il Ministero mettendo a disposizione tutti i dati in suo possesso. All’esito si dovrà definire una proposta generale di riformulazione delle piante organiche a livello nazionale, realizzando l’obiettivo, condiviso da questo Consiglio, di una complessiva ridistribuzione delle risorse al fine di realizzare un riequilibrio fra le diverse strutture giudiziarie che tenga conto dei reali carichi di lavoro degli uffici.
Il presente parere è trasmesso al Ministro della Giustizia.
1 Si deve, peraltro rilevare che la suddivisione di due diversi circondari del territorio della Provincia di Caserta nel quale opera la criminalità organizzata potrebbe comportare difficoltà di gestione delle indagini e dei processi. Si auspica, pertanto, un ripensamento in proposito, con conseguente mantenimento nel circondario si Santa Maria Capua Vetere dei territori (Aversa ….) inseriti nel Tribunale di Napoli Nord.

Questo articolo è stato pubblicato il domenica, 24 Febbraio 2013 alle 3:01 AM e classificato in Comunicati. È possibile seguire tutte le repliche a questo articolo tramite il feed RSS 2.0. Sia i commenti che i ping sono attualmente chiusi.