Dalle Commissioni Giustizia del Senato e della Camera dei Deputati

Commissione Giustizia Senato
Legislatura 16º – 2ª Commissione permanente – Resoconto sommario n. 307 del 18/04/2012

IN SEDE REFERENTE
(127) PORETTI e PERDUCA. – Modifiche al codice di procedura civile in materia di competenza del giudice di pace e di patrocinio nei giudizi davanti ad esso
(175) CASTELLI. – Delega al Governo per la nomina elettiva dei giudici di pace
(897) MARITATI. – Riforma della magistratura onoraria, riordino degli uffici giudicanti di primo grado e interventi urgenti per la definizione del contenzioso pendente
(2080) VALENTINO. – Disciplina organica della magistratura onoraria
(2359) BERSELLI e MUGNAI. – Delega al Governo per la riforma della magistratura onoraria
(2659) POLI BORTONE ed altri. – Disposizioni in materia di termini di scadenza e di conferma degli incarichi dei magistrati onorari e dei giudici di pace
(3039) ALBERTI CASELLATI ed altri. – Riforma organica della magistratura onoraria e costituzione dell’ufficio circondariale del giudice di pace
(3090) COSTA. – Stabilizzazione dei magistrati onorari che esercitano la funzione di giudice di pace
(Seguito dell’esame congiunto e rinvio)
Riprende l’esame congiunto, sospeso nella seduta del 14 marzo scorso.
Il presidente BERSELLI ricorda che sulle questioni afferenti ai provvedimenti in titolo la Commissione ha svolto un ampio ciclo di audizioni. Propone quindi di adottare il disegno di legge n. 3039 quale testo base e di fissare per venerdì 18 maggio alle ore 12 il termine per la presentazione degli emendamenti.
La Commissione concorda.
Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
Il sottosegretario ZOPPINI ringrazia i componenti della Commissione per i suggerimenti e le proposte formulati nel corso della discussione della seduta di ieri. Avverte che, alla luce di tali indicazioni, il Ministero si impegna a garantire ai rappresentanti del mondo dell’avvocatura e della magistratura la partecipazione ad ogni tavolo di lavoro istituito o istituendo.
Si apre quindi un ampio dibattito sulla programmazione dei lavori della Commissione, nel quale intervengono i senatori MARITATI(PD), GALPERTI(PD), Laura ALLEGRINI(PdL), Silvia DELLA MONICA (PD) e MUGNAI(PdL).
Alla luce del dibattito, il PRESIDENTE avverte che la Commissione tornerà a riunirsi martedì 24 aprile alle ore 8,30 e alle ore 14 per l’esame del solo disegno di legge di riforma del mercato del lavoro. Successivamente, martedì 8 maggio, a partire dalle ore 8,30, si svolgeranno, secondo un calendario che verrà concordato con gli interessati, audizioni informali in ordine allo schema di decreto legislativo sulla riduzione degli uffici del giudice di pace e all’emanando schema sulla revisione delle circoscrizione giudiziarie, nonché, in sede formale, alle ultime audizioni previste nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla responsabilità dei magistrati.
Si procederà poi nella stessa settimana alla conclusione delle comunicazioni del Ministro sulle linee programmatiche del suo Dicastero, mentre martedì 9 maggio dalle ore 14 alle ore 16,30 si svolgerà un’audizione programmata nell’ambito dell’indagine conoscitiva sul fenomeno della manipolazione mentale dei soggetti deboli, con particolare riferimento al fenomeno delle cosiddette “sette”.
Il senatore GALPERTI (PD) sollecita il reinserimento nel calendario dei lavori delle Commissione del disegno di legge n. 1219 in materia di prestazioni di attività lavorativa da parte del detenuto in favore di organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS).
La senatrice ALLEGRINI (PdL) interviene brevemente sui disegni di legge in materia di gioco d’azzardo dei quali è relatrice per la 2a Commissione. Su tali provvedimenti sta procedendo alla predisposizione, anche alla luce di un dossier di approfondimento del Servizio studi, di un testo unificato. Ribadisce poi l’esigenza di svolgere in merito talune audizioni.

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Testo Audizione
link alla fonte

Atto a cui si riferisce:
Audizione dell’Associazione nazionale magistrati nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulle problematiche connesse alla responsabilità civile dei magistrati

Legislatura 16º – 2ª Commissione permanente – Resoconto sommario n. 304 del 03/04/2012

GIUSTIZIA (2ª)

MARTEDÌ 3 APRILE 2012
304ª Seduta

Presidenza del Presidente
BERSELLI

Intervengono, ai sensi dell’articolo 48 del Regolamento, per l’Associazione nazionale magistrati, il dottor Rodolfo Sabelli, presidente; la dottoressa Anna Canepa, vice presidente; il dottor Maurizio Carbone, segretario generale; la dottoressa Rosa Polito, addetto stampa.

La seduta inizia alle ore 15,05.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il presidente BERSELLI (PdL) comunica gli esiti dell’Ufficio di presidenza, informando che si è convenuto che, nella giornata di mercoledì 11 aprile alle ore 9, si svolgerà la programmazione dei lavori in Ufficio di presidenza alla presenza di tutti coloro che siano interessati a partecipare per esprimere il proprio interesse alla calendarizzazione di provvedimenti ritenuti prioritari.
Comunica infine che la seduta fissata per la mattina di domani è stata sconvocata, mentre l’ordine del giorno della seduta pomeridiana è stato integrato con l’atto Senato n. 3040 recante delega al Governo per l’istituzione delle sezioni specializzate per le controversie in materia di persone e di famiglia, con riferimento al quale sono stati indicati come relatori i senatori Maria Elisabetta Alberti Casellati e Li Gotti.

SULLA PUBBLICAZIONE DEI DOCUMENTI ACQUISITI NEL CORSO DEL SEMINARIO INTERNAZIONALE SULLA LEGISLAZIONE ITALIANA IN MATERIA DI PROTEZIONE DELLE VITTIME DEL TRAFFICO DI ESSERI UMANI

Il presidente BERSELLI comunica che nel corso del seminario in titolo, svoltosi lo scorso giovedì 22 marzo, i documenti depositati dai relatori saranno resi disponibili per la pubblica consultazione sulla pagina web della Commissione.

La Commissione prende atto.

SULLA PUBBLICITA’ DEI LAVORI

Il presidente BERSELLI comunica che, ai sensi dell’articolo 33, comma 4, del Regolamento, è stata chiesta l’attivazione dell’impianto audiovisivo a circuito interno e la trasmissione radiofonica e che la Presidenza del Senato ha fatto preventivamente conoscere il proprio assenso.
Poiché non vi sono osservazioni, tale forma di pubblicità è dunque adottata per il prosieguo dei lavori.
Avverte, inoltre, che della procedura informativa sarà redatto il resoconto stenografico che sarà reso disponibile in tempi brevi.

PROCEDURE INFORMATIVE
Seguito dell’indagine conoscitiva sulle problematiche connesse alla responsabilità civile dei magistrati: audizione dell’Associazione nazionale magistrati

Riprende l’indagine conoscitiva sospesa nella seduta del 27 marzo scorso.

Il presidente BERSELLI dà il benvenuto al dott. Rodolfo Sabelli, complimentandosi per la recente elezione alla presidenza dell’Associazione, esprimendo l’augurio di buon lavoro e di futura proficua collaborazione. Saluta inoltre gli altri intervenuti in rappresentanza dell’Associazione.

Il dottor SABELLI, nel prendere la parola, esprime i ringraziamenti per la cortesia manifestata dalla Commissione nel disporre una seconda audizione dell’Associazione a seguito dell’insediamento della nuova giunta.
Nel manifestare il rispetto dell’Associazione per il Senato e l’istituzione parlamentare, fa presente che l’articolo 25 del disegno di legge n. 3129 interviene sul una materia complessa, che presenta numerosi profili problematici già rappresentati dal comitato direttivo centrale dell’Associazione, nelle more della formazione della giunta, con nota trasmessa alla Commissione.
Nel rinviare al complesso delle osservazioni formulate, ritiene opportuno richiamare all’attenzione della Commissione alcuni elementi.
Si sofferma preliminarmente sulle criticità connesse all’introduzione dell’azione diretta, ribadendo che una tale previsione reca un vulnus ai principi costituzionali dell’indipendenza e dell’imparzialità del giudice, tenuto conto dell’assoluta peculiarità delle funzioni giurisdizionali rispetto a ogni altra attività dello Stato-Pubblica Amministrazione. Evidenzia che il magistrato non sarebbe più libero, autonomo e indipendente nell’esprimere il proprio giudizio, laddove fosse esposto al condizionamento di un numero potenziale ed illimitato di cause intraprese nei propri confronti.
Sottolinea inoltre che le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione Europea, anche recentissime, richiamante a supporto dell’intervento normativo, riguardano la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario commessa dagli organi giudiziari e non si esprimono nel senso della necessaria introduzione della responsabilità diretta del magistrato.
Ricorda altresì che il Consiglio d’Europa, con la raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri sui giudici n. 12 del 2010, nell’affrontare il tema dell’indipendenza della magistratura sia sotto il profilo interno che esterno, ha escluso l’ammissibilità di qualsiasi forma di responsabilità civile diretta del giudice, affermando il diverso principio secondo cui “soltanto lo Stato, ove abbia dovuto concedere una riparazione, può richiedere l’accertamento di una responsabilità civile del giudice attraverso un’azione innanzi ad un tribunale”.
Riferisce poi che l’articolo 25, oltre ad eliminare la cosiddetta clausola di salvaguardia dalla responsabilità per l’attività di interpretazione, introduce l’ipotesi della “manifesta violazione del diritto”, espressione generica e, dunque, di difficile prova che può condurre ad una dilatazione della responsabilità, con il rischio di comprendere anche condotte connotate da colpa lieve, interpretazioni non conformi ai precedenti, ovvero casi di mera responsabilità oggettiva.
Fa inoltre presente che la previsione di un’azione, non solo diretta, ma anche “immediata”, potendo la stessa essere esperita anche in corso di causa, determina due gravi conseguenze sul piano processuale, conducendo, da una parte, alla possibile estromissione dal giudizio del magistrato sgradito, che avrebbe l’obbligo di astenersi, dall’altra, ad una duplicazione dei giudizi pendenti posto che si procederebbe ad una valutazione della correttezza delle decisioni adottate dal giudice sulla controversia prima ancora che la stessa risulti definita.
Nella rappresentare la necessità di un intervento legislativo che affronti il profilo della responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione, ritiene opportuno sottoporre alla Commissione un’ultima considerazione, in aggiunta a quelle contenute nella nota consegnata, relativa al profilo della previsione del “filtro” della delibazione di ammissibilità dell’azione attualmente previsto dalla legge n. 117 del 1988. Sul punto, richiama l’attenzione sulla possibilità di un abuso nell’utilizzo dell’azione civile risarcitoria, in relazione al quale la previsione del filtro di ammissibilità costituisce un strumento di dissuasione, volto a tutelare lo Stato dalla proposizione di liti temerarie e manifestatamente infondate.

Il presidente BERSELLI interviene ricordando ai presenti come tutte le associazioni già audite abbiano manifestato la propria contrarietà all’introduzione della responsabilità diretta, ad eccezione dell’Unione nazionali delle camere civili e dell’Organismo unitario dell’Avvocatura. Evidenzia inoltre la necessità di un intervento correttivo sul meccanismo del filtro di ammissibilità, la cui operatività, alla luce dei dati relativi alle cause che si sono concluse con una decisione nel merito della responsabilità dei magistrati, mal si presta a consentire il giusto riconoscimento delle pretese creditorie dei cittadini danneggiati.

La senatrice DELLA MONICA(PD), nel convenire con il dottor Sabelli sulla necessità di un intervento legislativo che dia seguito agli esiti della procedura di infrazione con riferimento alla responsabilità per le violazioni del diritto dell’Unione, in relazione ai dati citati dal presidente Berselli e variamente menzionati sulla stampa relativa all’argomento, sottolinea l’esigenza che siano acquisiti elementi statistici certi. Ritiene, infatti, che si tratti di dati utili per consentire alla Commissione di valutare, al di là dei necessari interventi in sede di legge comunitaria, ulteriori proposte di modifica della legge n. 117 del 1988.

Il presidente BERSELLI risponde che tali dati saranno richiesti al Ministero.

Il senatore LONGO (PdL) chiede al dottor Sabelli se l’Associazione è dell’avviso di escludere ogni modifica alla legge n. 117 del 1988, ovvero di ritenere condivisibili alcune disposizioni introdotte con l’articolo 25 del disegno di legge n. 3129. Quanto all’osservazione relativa alle conseguenze dell’introduzione dell’azione diretta in termini di astensione del magistrato nei cui confronti sia proposta una domanda risarcitoria, ricorda che alcuni strumenti previsti nell’ambito del processo penale, quali la ricusazione e l’impugnazione in cassazione dell’atto abnorme, non hanno prodotto gli effetti paventati dall’Associazione. Esprime inoltre le proprie perplessità sulla considerazione espressa in merito alla funzione del “filtro” di ammissibilità, più propria di uno Stato etico, sottolineando che la Costituzione consente l’esercizio dei diritti in sede giurisdizionale, senza condizionare l’azione risarcitoria ad alcun filtro. Conclude infine sottolineando che, a fronte della scarsa produttività, i magistrati, quando si pronunciano, lo fanno dietro l'”usbergo” delle proprie prerogative.

Il senatore CALIENDO (PdL) conviene sul fatto che le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione Europea si riferiscano esclusivamente alla responsabilità dello Stato e ricorda come un intervento legislativo sul tema di cui si discute sia stato già proposto nell’ambito di altra legge comunitaria. Nell’associarsi alla richiesta avanzata dalla senatrice Della Monica sulla necessità di acquisire dati certi sull’attuazione della legge n. 117 del 1988, manifesta la propria preoccupazione, non tanto in relazione al profilo della responsabilità diretta, quanto in ordine alla disciplina della “violazione manifesta del diritto” di cui al comma 3-bis.
Al riguardo, ritiene che la formulazione della disposizione sia chiara con riferimento alla tipizzazione della violazione del diritto comunitario mentre risulti generica nella definizione delle fattispecie rilevanti ai fini della violazione del diritto interno. Ritiene che una ipotesi di responsabilità sia rintracciabile nell’adozione del provvedimento abnorme, contemplata nel diritto processuale penale e ritenuta suscettibile di contestazione nell’ambito del procedimento disciplinare, menzionando a titolo esemplificativo il caso in cui il giudice dimostri, nella sua decisione, di aver ignorato la giurisprudenza della Corte di cassazione ovvero di non aver tenuto conto di elementi palesemente esistenti o inesistenti. Sottolinea inoltre che l’elemento soggettivo dell’errore di diritto è la colpa grave.
Si sofferma infine sui rischi connessi all’esercizio dell’azione in corso di causa, ricordando peraltro come la circostanza che il magistrato sia accomunato agli altri funzionari pubblici, la cui responsabilità è affermata dall’articolo 28 della Costituzione in un’ottica di matrice napoleonica, non esclude che sussista un regime di responsabilità differenziata, in considerazione della peculiarità della funzione giurisdizionale, quale quello previsto appunto dalla legge n. 117/1988.

In relazione ad una precisazione richiesta dal senatore MARITATI (PD), il presidente BERSELLI (PdL) conferma che l’Unione nazionali delle camere civili e l’Organismo unitario dell’Avvocatura si sono espressi a favore dell’introduzione della responsabilità diretta dei magistrati da far valere alla conclusione del giudizio.

Il senatore MARITATI (PD) evidenzia come la violazione di legge e l’adozione di provvedimenti abnormi siano riconducibili alla colpa grave. In relazione all’intervento del senatore Longo, si domanda quale potrebbe essere la reazione dei colleghi se il riferimento all'”usbergo” delle prerogative fosse utilizzato criticamente nei confronti parlamentari.

Interviene il senatore GIOVANARDI (PdL), il quale, nel ricordare l’intervento del dottor Lupo, audito in rappresentanza del Consiglio della magistratura militare, evidenzia criticamente come per altre categorie di professionisti non vi siano clausole limitative di responsabilità. Ritiene pertanto che il trattamento dei magistrati non dovrebbe essere diverso da quello dei medici, chiamati ad operare secondo scienza e coscienza, del personale militare, tenuto al rispetto delle regole di ingaggio, o, ancora, di ingegneri e geologi che operano nel settore della sicurezza pubblica, come dimostrano le inchieste sulle conseguenze del terremoto sulla città di L’Aquila.

Dopo un breve intervento del senatore MARITATI (PD) che ricorda come un regime differenziato di responsabilità sia previsto anche per i professori, la senatrice DELLA MONICA (PD) chiede al dottor Sabelli se i giudici appartenenti alle varie giurisdizioni abbiano espresso una posizione comune in una sede congiunta, analogamente a quanto avviene per gli avvocati nelle riunioni del Consiglio nazionale forense.

Interviene il senatore LI GOTTI (IdV) manifestando la propria perplessità in relazione all’assimilazione dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali alle attività svolte da altre categorie professionali, soprattutto sotto il profilo della responsabilità. Evidenzia in proposito la peculiarità della decisione giurisdizionale che è chiamata a dirimere una controversia, dando ragione a una parte e, per converso, rigettando le pretese dell’altra. Condivide l’esigenza già rappresentata di conoscere con precisione i dati relativi all’operatività del giudizio di ammissibilità ai sensi della legge n. 117 del 1988. In proposito manifesta l’avviso che, analogamente a quanto già avvenuto con riferimento al giudizio di revisione, possano essere meglio definiti i confini dell’intervento del giudice ai fini della delibazione sull’ammissibilità dell’azione risarcitoria. Chiede infine se è stata compiuta una riflessione sui rapporti tra l’istituto della mediazione obbligatoria e il giudizio di ammissibilità.

Il senatore D’AMBROSIO (PD) ricorda che molti paesi europei prevedono un regime differenziato per la responsabilità dei magistrati rispetto agli altri funzionari pubblici. A suo avviso deve pertanto escludersi che la discussione originata dal disegno di legge n. 3129 sia connessa alla difesa corporativa delle prerogative dei magistrati. Richiama poi l’attenzione sul fatto che la previsione di differenti gradi di giudizio presupponga l’eventualità che il giudice possa aver adottato una decisione sbagliata. Evidenzia infine che il meccanismo dell’azione nei confronti dello Stato previsto dalla legge n. 117 del 1988 offre una maggior tutela al cittadino, in posizione di debolezza, che si veda pregiudicato dall’operato del magistrato.

Interviene il senatore BRUNO (Per il Terzo Polo:ApI-FLI) formulando propri auguri al dottor Sabelli per la recente nomina. Domanda all’Associazione dei magistrati quali possano essere eventuali interventi volti a migliorare il sistema della responsabilità dei magistrati.

Il presidente BERSELLI(PdL), ricordando l’imminente inizio della seduta in Assemblea, comunica che l’audizione proseguirà nella seduta fissata per domani. Comunica che le documentazioni consegnate saranno rese disponibili per la pubblica consultazione sulla pagina web della Commissione.

SCONVOCAZIONE DELLA SEDUTA DI DOMANI

Il presidente BERSELLI rinnova la comunicazione relativa alla sconvocazione della seduta antimeridiana di domani.

La seduta termina alle ore 15,50.

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