Cie: incostituzionalità

Cie incostituzionali, spesa da 55 milioni di euro ogni anno: i risultati di uno studio di Alberto di Martino
30.04.2013
Alberto di Martino, professore associato di Diritto Penale all’Istituto Dirpolis (Diritto, Politica, Sviluppo) della Scuola Superiore Sant’Anna, da tempo segue le tematiche correlate all’immigrazione, con un team di ricerca che di recente ha contribuito alla pubblicazione di altri studi sull’immigrazione.

Su Redattore Sociale del 9 maggio sono usciti due articoli, qui sotto insieme riproposti, che raccolgono i risultati più importanti del rapporto “Criminalizzazione dell’immigrazione irregolare: legislazione e prassi in Italia”, a cura di Alberto di Martino e del suo staff.

“L’intero sistema dei centri di identificazione ed espulsione, come attualmente disciplinati nell’ordinamento italiano, è incostituzionale“. E’ quanto sostiene il rapporto, che prende in esame il pacchetto sicurezza e il diritto penale sull’immigrazione. “Tenuto conto dell’assimilabilità dei Cie alle strutture carcerarie – si legge nel rapporto – l’intero sistema di detenzione risulta incostituzionale, dal momento che viola l’articolo 13 della Costituzione posto a baluardo del diritto più elementare e fondamentale in una società democratica: quello della libertà personale. Questa disposizione dichiara solennemente che la libertà personale è inviolabile e che la privazione o restrizione della libertà personale può aver luogo soltanto ‘nei casi e secondo le modalità previsti dalla legge’ – e questo limite protegge tutti, cittadini e immigrati allo stesso modo. Tuttavia, la detenzione nel Cie non è regolata da legge, ma da provvedimenti amministrativi e a volte prassi di mero fatto. La conseguenza di questa omissione non è solo formale ma ha favorito la diffusione di pratiche disomogenee sul territorio e sostanziali disparità di condizioni di trattenimento tra i vari Cie. La violazione dell’articolo 13 ha quindi comportato anche la violazione del principio di uguaglianza: in assenza di una legge generale, ogni Cie ha le sue regole, scritte o non scritte”.

Il carattere penale della detenzione nei Cie è dedotto da alcune considerazioni. Innanzitutto “i centri sono generalmente progettati seguendo lo schema architettonico delle strutture carcerarie, circondati da alte mura e sotto videosorveglianza; l’ingresso dell’edificio è sotto sorveglianza; la sorveglianza è assicurata da unità di polizia sotto il controllo della Questura e da parte del personale militare; l’ingresso è consentito solo previa autorizzazione di un’autorità pubblica e previa identificazione; le visite sono consentite in determinati giorni e orari per i parenti che si trovano regolarmente in Italia, e con la preventiva autorizzazione per gli avvocati, ministri di culto, il personale diplomatico, associazioni ed enti che hanno accordi con la prefettura locale”.

E ancora, “i soggetti trattenuti sono alloggiati in cellule o in unità abitative separate l’una dall’altra per mezzo di barriere metalliche o di plexiglas e non possono spostarsi liberamente da un’unità all’altra; non è possibile per i trattenuti lasciare il centro senza autorizzazione; gli uomini e le donne sono rigorosamente separati; oggetti che potrebbero essere utilizzati come armi sono proibite, tra cui penne con tappi, graffette, materiale infiammabile, e sono vietati oggetto infiammabile tra cui anche giornali e riviste; il personale interno percepisce il Cie come struttura carceraria”.

Infine, “la natura penitenziaria dei Cie è ammessa nella relazione della commissione speciale per la difesa e la promozione dei diritti umani”. Queste considerazioni sono frutto di visite ufficiali ai Cie che hanno dato l’autorizzazione, di interviste al garante delle persone private della libertà personale della regione Lazio e agli operatori esperti del settore immigrazione (in particolare gli avvocati dell’associazione Asgi). Per quanto riguarda la raccolta dei dati, il ministero dell’Interno ha fornito solo quelli relativi al numero complessivo di presenze annue nei Cie ma nessuna prefettura, ad eccezione delle prefetture di Caltanissetta e Torino – che comunque hanno inviato dati parziali ed incompleti – ha fornito le informazioni richieste né i regolamenti interni e le circolari né ha inviato un diniego formale e motivato alle richieste inoltrate. Questo fa dire ai ricercatori che il sistema dei Cie viola anche “il principio democratico, perché l’oscurità delle fonti che regolano effettivamente il governo dei Cie crea una situazione di notizie riservate nell’interesse dello Stato al di fuori della normativa prevista specificamente in materia di segreti di Stato e notizie riservate, appunto, nell’interesse dello Stato. C’è una sottrazione di parti del territorio dello Stato, se non alla vista, all’effettivo controllo democratico”.

Ma i Cie costituiscono anche un alto costo per lo Stato italiano: 55 milioni di euro l’anno, senza che si possa verificare l’efficienza della pubblica amministrazione nel settore del contrasto all’immigrazione irregolare. Sono questo i Centri di identificazione e di espulsione esaminati dal punto di vista dei costi per lo Stato, secondo quanto emerge dal rapporto della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa ““Criminalizzazione dell’immigrazione irregolare: legislazione e prassi in Italia” (vedi lancio precedente). 55 milioni di euro non è un dato fornito da fonti ufficiali, ma il calcolo fatto dai curatori del rapporto mettendo insieme una serie di cifre che racchiudono i costi di gestione, quelli per l’attività legale e quelli di costruzione e ristrutturazione delle strutture. Oltre 80 mila euro è la spesa per costruire un solo posto letto in più, circa 20 milioni di euro l’anno costa la gestione complessiva di tutti i Cie italiani, 350 euro il gratuito patrocinio a spese dello Stato per una sola persona, 10 euro servono per l’emissione di ogni provvedimento di convalida del trattenimento da parte del giudice di pace, e 20 euro è il costo del giudice per ogni udienza. Il trattenimento nel Cie funziona con il sistema delle proroghe, quindi un trattenuto che rimane nel Cie per 180 giorni avrà bisogno di 4 udienze.

La prima cosa che risulta dal rapporto è la scarsa trasparenza della pubblica amministrazione. I ricercatori non hanno avuto informazioni dirette dai Centri e dalle prefetture e sono dovuti andare a spulciare leggi e documenti della Camera per risalire alle somme spese. “In un primo momento si è proceduto all’invio di un questionario a tutti i Cie italiani con domande specifiche relative ai costi dei centri: costi relativi alla gestione quotidiana, costi di costruzione/ristrutturazione, costi del personale, ecc – scrivono i curatori dell’indagine – Non ricevendo risposta, la sezione sui costi è stata elaborata basandosi sull’analisi delle varie relazioni tecniche di accompagnamento ai progetti di legge divenuti leggi negli ultimi quattro anni. I dati forniti dal Ministero degli Interni in relazione ai migranti trattenuti nei Cie italiani dal 2009 a giugno 2011 sono stati utilizzati per fare una stima dei costi relativi alla detenzione a seguito dell’estensione fino a 18 mesi del periodo massimo di trattenimento”.

Si tratta quindi di stime e proiezioni statistiche, in parte basate su stanziamenti effettuati in questi anni dal Parlamento per i Cie. Nel 2008 sono stati stanziati 78 milioni fino al 2010 divisi su tre anni per costruire 1000 posti in più. Il calcolo si basava sulla spesa effettuata per ogni posto letto nel Cie di Torino, pari a 78 mila euro. Il pacchetto sicurezza del 2009 ha esteso la detenzione massima da 2 a sei mesi. Dalla relazione tecnica al decreto legge 11/2009 vengono ricavati dati sull’impatto economico dell’estensione a 180 giorni della reclusione. In particolare, la relazione tecnica considera i maggiori oneri connessi alla costruzione o la ristrutturazione di Cie per fornire nuovi posti; alla permanenza degli stranieri presso gli stessi centri (alla luce del periodo di estensione del trattenimento); all’aumento del numero delle convalide del trattenimento da parte dei giudice di pace.

Nella relazione si assume che il nuovo tempo medio di trattenimento degli stranieri nei centri sarà di 120 giorni e si stima la necessità di aumentare i posti nei Cie, passando da 1160 a 4.640. Bisognerebbe dunque costruire altri 3.480 posti. E si arriva a calcolare che il costo complessivo per la realizzazione di nuove strutture sarebbe pari a 117.000.000 di euro. Altri 980 posti dovrebbero essere ricavati dalla ristrutturazione dei Cie esistenti. In questo caso viene preso come riferimento il centro di Brindisi, dove ci sono voluti 5000 euro a posto letto per la ristrutturazione, ma si trattava di semplici modifiche. Il costo massimo ventilato per edifici da ristrutturare completamente è di 40 mila euro per ogni posto da ristrutturare. Il costo complessivo per la ristrutturazione di strutture esistenti tocca i 22.050.000 euro.

L’estensione della durata della detenzione comporta anche un aumento dell’attività dei giudici di pace, che sono chiamati a convalidare il provvedimento di fermo. Il costo del gratuito patrocinio viene calcolato in 350 euro a persona compreso il pagamento dell’interprete. Nel complesso, fra la difesa legale e le udienze di convalida e proroga della reclusione, la spesa per le casse pubbliche passa da 434 mila euro nel 2010 a oltre 5 milioni (5. 271.000 euro nel 2012).

I ricercatori concludono l’analisi con una simulazione fino al limite massimo di trattenimento oggi in vigore, cioè 18 mesi, pari a 540 giorni. Considerando la capacità corrente di 1.681 posti, relativa ai dati ad agosto 2011, mancano ancora tremila posti rispetto alle necessità individuate dalla relazione tecnica della Camera. Se la pubblica amministrazione decidesse di costruire nuove strutture per coprire tale necessità al costo medio di 78 mila euro (rivalutato all’indice Nic ad 82.056 euro), si arriverebbe a spendere quasi 245 milioni di euro.

Su questo argomento il settimanale Corriereimmigrazione ha intervistato il prof. Alberto di Martino, che ha nuovamente e con enfasi sottolineato le criticità dei Cie italiani. L’intervista è disponibile QUILe politiche di contrasto all’immigrazione irregolare non servono allo scopo dichiarato. Un nuovo, documentatissimo studio lo conferma.

Grottesche, crudeli, inutili: così il sociologo Enrico Pugliese definì, qualche anno fa, le politiche migratorie del nostro paese. Parafrasando quella fortunata espressione, oggi il contrasto all’immigrazione irregolare si potrebbe definire costoso, crudele e inutile. È la conclusione cui si arriva leggendo lo studio di Alberto di Martino, Francesca Biondi Dal Monte, Ilaria Boiano e Rosa Raffaelli, La criminalizzazione dell’immigrazione irregolare: legislazione e prassi in Italia (Pisa University Press, 2013). Ne abbiamo parlato con Ilaria Boiano e Alberto di Martino (quest’ultimo coordinatore della ricerca).

Professor Di Martino, sono “crudeli” le politiche migratorie italiane?
«Noi siamo giuristi e studiosi, e ci esprimiamo in linguaggio tecnico: perciò non parlerei di crudeltà. Direi piuttosto che le politiche di contrasto all’immigrazione irregolare sono in larga parte incoerenti, non conformi al dettato costituzionale e alle normative europee».

Ci spieghi meglio…
«I lettori devono sapere che la procedura relativa all’allontanamento degli irregolari è stata modificata, in tempi recenti, per adeguarsi alle norme comunitarie (in particolare alla cosiddetta “Direttiva Rimpatri”). Semplificando un po’, diciamo che il “vecchio” sistema – quello della “Bossi-Fini” – prevedeva il rimpatrio forzato come procedura ordinaria di espulsione. Solo in casi particolari si poteva applicare una misura diversa, per esempio la cosiddetta “intimazione” (l’ordine scritto di allontanarsi dall’Italia, senza il rimpatrio coattivo). In questo quadro, il trattenimento nei Centri di identificazione ed espulsione (Cie) aveva un ruolo centrale. Ebbene, questa impostazione è stata rovesciata: oggi l’accompagnamento alla frontiera e il trattenimento nei Cie non devono più essere la norma ma l’eccezione. Il problema è che, nella prassi, l’Italia non si è adeguata: nel corso della ricerca abbiamo intervistato molti operatori delle forze dell’ordine, che non erano neppure a conoscenza delle novità introdotte dalla normativa. Inoltre, spesso le espulsioni vengono notificate su formulari non aggiornati, e agli stranieri non viene proposto il rimpatrio volontario come prevede la legge. Insomma, le norme sono cambiate ma le prassi sono le stesse…»

Diceva poco fa che le nostre norme sono in contrasto con la Costituzione…
«Sì, soprattutto per quel che riguarda i Cie. Questi centri, oggi, sono strutture non diverse da quelle carcerarie: sono luoghi chiusi e sorvegliati, spesso costruiti riadattando vecchie prigioni e caserme; gli “ospiti” non possono uscire, e i contatti con l’esterno sono pressoché impossibili. La vita quotidiana nei centri è spesso peggiore rispetto a quella delle carceri, sia per la qualità delle strutture che per le modalità di trattamento degli ospiti.
Ora, su questo punto la Costituzione è molto chiara. L’Art. 13 prevede che “non è ammessa alcuna forma di restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”. Le norme in materia di trattenimento, invece, sono generiche, e lasciano ampio spazio alla discrezionalità amministrativa…»

Dunque i Cie andrebbero chiusi?
«La chiusura dei Cie è un’opzione estrema, che è legittima ma non è l’unica possibile. Dal punto di vista della conformità alla Costituzione, bisognerebbe prevedere un controllo giurisdizionale vero, nonché una definizione precisa di standard di accoglienza rispettosi della dignità umana. Infine, cosa importantissima, il trattenimento dovrebbe essere l’extrema ratio, non la procedura ordinaria di espulsione».

Non siete i primi a denunciare violazioni dei diritti nei Cie. È almeno dal 2007, dalla Commissione De Mistura nominata dal Ministro Amato, che queste cose vengono dette. Non è un po’ sconfortante il fatto che nulla sia cambiato in tutti questi anni?
«Le denunce sulle condizioni dei Cie (che all’epoca si chiamavano Cpt) risalgono a ben prima del 2007. Solo per fare un esempio, fu la Corte dei Conti a dire, nel 2003, che il trattamento degli “ospiti” dei centri “è per taluni aspetti deteriore rispetto a quello riservato ai detenuti nelle strutture carcerarie”. Dunque, per certi versi non diciamo nulla di nuovo, e certo non è piacevole pensare che le cose non siano cambiate… Detto questo, penso che il nostro studio introduca anche degli elementi innovativi. Il tema della incostituzionalità del sistema di trattenimento, ad esempio, è stato spesso suggerito, evocato, agitato, ma noi proviamo ad affrontarlo con maggiore sistematicità. Infine, in un periodo di crisi economica, il nostro studio sui costi può forse aprire qualche breccia…».

Già, i costi. La ricerca dei quattro autori mette il dito nella piaga. Il sistema delle espulsioni non è solo contrario alla Costituzione, alle norme sui diritti umani e alle direttive europee: è anche un sistema costoso e inefficiente. Giriamo la domanda a Ilaria Boiano.

Avvocata Boiano, i Cie sono una spesa inutile?
«Partiamo da una premessa. I Cie sono stati pensati per allontanare i migranti irregolari: ora, questo obiettivo può anche essere discutibile, e certo io non sono una sostenitrice delle espulsioni. Detto questo, può essere interessante vedere se il sistema funziona, diciamo così, dal suo stesso punto di vista, cioè se riesce a perseguire i suoi obiettivi dichiarati.
Ecco, noi abbiamo provato a fare questa verifica, tra mille difficoltà: il Ministero non fornisce dati aggiornati, e anche le statistiche disponibili sono spesso male organizzate e lacunose. Abbiamo provato a rivolgerci direttamente agli enti gestori dei singoli Cie, ma questi non sempre hanno risposto. In Italia è molto difficile sapere cosa accade davvero in queste strutture. Tuttavia, facendo qualche calcolo indiretto, e qualche proiezione di dati relativi ad anni passati, si può ottenere qualche informazione utile…».

Ad esempio?
«È illuminante il tasso di efficacia dei Cie, cioè il numero degli stranieri effettivamente rimpatriati in rapporto a quelli trattenuti nei centri. Guardando le statistiche degli ultimi anni, si può osservare che solo la metà degli “ospiti” viene allontanata dall’Italia. Se poi vediamo quanti stranieri irregolari transitano nel sistema dei Cie, la situazione si fa grottesca: in media, nell’arco di un anno, solo l’1,2% dei cosiddetti “clandestini” finisce nei “centri”, e solo lo 0,6% viene effettivamente rimpatriato. Verrebbe da dire che si cerca di svuotare l’oceano con il classico cucchiaino…».

E quanto “costa” questo sistema?
«Ecco, è interessante vedere quanto spendiamo per allontanare lo 0,6% degli irregolari. Anche qui, è impossibile fornire dati precisi, ma si possono ottenere “ordini di grandezza” ragionevolmente vicini al vero. Per costruire un nuovo Cie si spendono in media circa 78.000 euro a posto letto. Quindi, ad esempio, per avere mille posti in più, devo spendere 78 milioni di euro. A questo bisogna aggiungere che ogni “centro” ha dei costi di gestione, che vengono valutati attorno a 55 euro al giorno per ogni “ospite”.
Ma non basta. Come noto, il tempo massimo di trattenimento è passato dai 60 giorni previsti dalla Bossi-Fini ai 540 attuali. Questo ovviamente impone di adeguare la capacità ricettiva del sistema. Facendo due calcoli, per la sola costruzione di nuovi centri si spenderebbe una cifra che si aggira attorno ai 240 milioni di euro, mentre i costi di gestione possono arrivare quasi a 100 milioni di euro l’anno. Il tutto, lo ripeto, per rimpatriare un numero irrisorio di persone…».

Sergio Bontempelli

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