Camera dei Deputati:Resoconto stenografico della seduta del 26 aprile u.s.

parlamento
XVII LEGISLATURA
Resoconto stenografico dell’Assemblea
Seduta n. 613 di martedì 26 aprile 2016
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PRESIDENZA DELLA VICEPRESIDENTE MARINA SERENI
La seduta comincia alle 15,05.
 PRESIDENTE. La seduta è aperta.
  Invito il deputato segretario a dare lettura del processo verbale della seduta precedente.
 RAFFAELLO VIGNALI, Segretario, legge il processo verbale della seduta del 18 aprile 2016.
PRESIDENTE. Se non vi sono osservazioni, il processo verbale si intende approvato.
  (È approvato).

Missioni.
  PRESIDENTE. Comunico che, ai sensi dell’articolo 46, comma 2, del Regolamento, i deputati Roberta Agostini, Angelino Alfano, Gioacchino Alfano, Amendola, Amici, Baldelli, Bellanova, Bernardo, Dorina Bianchi, Biondelli, Bobba, Bocci, Bonifazi, Michele Bordo, Borletti Dell’Acqua, Boschi, Matteo Bragantini, Brambilla, Bratti, Bressa, Brunetta, Bueno, Caparini, Capelli, Casero, Castiglione, Causin, Antimo Cesaro, Cirielli, Costa, D’Alia, Dambruoso, Damiano, Del Basso De Caro, Dell’Orco, Dellai, Di Gioia, Fedriga, Ferranti, Ferrara, Fico, Fioroni, Gregorio Fontana, Fontanelli, Franceschini, Garofani, Gelli, Giacomelli, Giancarlo Giorgetti, Gozi, Lorenzo Guerini, La Russa, Locatelli, Lorenzin, Losacco, Lotti, Lupi, Madia, Manciulli, Marazziti, Merlo, Migliore, Orlando, Gianluca Pini, Pisicchio, Portas, Rampelli, Realacci, Rosato, Domenico Rossi, Rughetti, Sanga, Sani, Scalfarotto, Scotto,
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Speranza, Tabacci, Tofalo, Velo, Villecco Calipari, Zampa e Zanetti sono in missione a decorrere dalla seduta odierna.
  I deputati in missione sono complessivamente ottantasette, come risulta dall’elenco depositato presso la Presidenza e che sarà pubblicato nell’allegato A al resoconto della seduta odierna (Ulteriori comunicazioni all’Assemblea saranno pubblicate nell’allegato A al resoconto della seduta odierna).

Modifica nella composizione della Commissione parlamentare per le questioni regionali.
  PRESIDENTE. Comunico che la Presidente della Camera ha chiamato a far parte della Commissione parlamentare per le questioni regionali la deputata Gessica Rostellato in sostituzione della deputata Elisa Simoni, dimissionaria.

Discussione del disegno di legge: S. 1738 – Delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace (Approvato dal Senato) (A.C. 3672); e delle abbinate proposte di legge: Greco; Carrescia ed altri; Tartaglione ed altri (A.C. 1338-1669-1696) (ore 15,10).
  PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge, già approvato dal Senato, n. 3672: Delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace; e delle abbinate proposte di legge: Greco; Carrescia ed altri; Tartaglione ed altri nn. 1338-1669-1696.
  Avverto che lo schema recante la ripartizione dei tempi è pubblicato in calce al resoconto stenografico della seduta del 21 aprile 2016.

(Discussione sulle linee generali – A.C. 3672)

  PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
  Avverto che il presidente del gruppo parlamentare del MoVimento 5 Stelle ne ha chiesto l’ampliamento senza limitazioni nelle iscrizioni a parlare, ai sensi dell’articolo 83, comma 2, del Regolamento.
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  Avverto, altresì, che la II Commissione (Giustizia) si intende autorizzata a riferire oralmente.
  Ha facoltà di intervenire il relatore per la maggioranza, deputato Giuseppe Guerini.

  GIUSEPPE GUERINI, Relatore per la maggioranza. Signora Presidente, il disegno di legge in esame, trasmesso dal Senato, è un provvedimento atteso da tempo, avendo per oggetto la riforma organica della magistratura onoraria, già prevista dall’articolo 245 del decreto legislativo 9 febbraio 1998, n. 51, con le successive modificazioni e integrazioni, che stabiliva che le disposizioni dell’ordinamento giudiziario che consentono l’utilizzo di giudici onorari di tribunale e di vice procuratori onorari si debbano applicare fino al complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria che si sarebbe dovuto completare entro il termine quinquennale, decorrente dalla data in cui acquistavano efficacia le disposizioni del predetto decreto legislativo e, quindi, in scadenza il 2 giugno 2004. Tale scadenza iniziale è stata successivamente prorogata al 31 maggio del 2016 dalla legge di stabilità. L’intervento normativo ha l’obiettivo di attuare una riforma organica della magistratura onoraria attraverso la predisposizione di uno statuto unico applicabile ai giudici di pace, ai giudici onorari di tribunale e ai vice procuratori onorari. Si prevede, quindi, una disciplina omogenea relativamente alle modalità di accesso, alla durata dell’incarico, al tirocinio, alla necessità di conferma periodica, alla responsabilità disciplinare, alla modulazione delle funzioni con l’attribuzione ai magistrati onorari sia di compiti di supporto all’attività dei magistrati professionali, sia di funzioni propriamente giudiziarie, alla formazione e dei criteri di liquidazione dei compensi. Si tratta di una riforma di fondamentale importanza non solo per la magistratura onoraria, ma per la giustizia intesa nel suo complesso, considerato il fondamentale apporto all’intero sistema giustizia che questo settore della magistratura può assicurare. A tale proposito, segnalo che i magistrati onorari in servizio al 26 novembre 2015 ammontano a 5722 unità. La Commissione ha esaminato il provvedimento trasmesso dal Senato con la consapevolezza che la riforma dovrà essere efficace entro il 31-maggio prossimo. A questo proposito, faccio presente che si tratta di una delega che
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entrerà in vigore quindici giorni dopo la pubblicazione della legge e che prima dell’emanazione dei decret
i legislativi dovranno essere stati acquisiti i pareri delle Commissioni parlamentari competenti. Voglio inoltre precisare che la Commissione ha respinto tutti gli emendamenti presentati non solo perché non vi sono i tempi per una nuova lettura del Senato, ma anche perché il testo del Senato non contiene disposizioni che necessitano per ragioni tecniche o di opportunità di essere modificate. Eventualmente, in alcuni casi, attraverso lo strumento dell’ordine del giorno, potrebbero essere fornite al Governo indicazioni sulle modalità di interpretazione dei principi e dei criteri direttivi di delega, laddove questi potrebbero essere attuati in concreto in maniera difforme dalla reale volontà del Parlamento. In tal senso vi sono stati alcuni interventi in Commissione in relazione alla competenza in materia di condominio degli edifici o in materia possessoria. In tali casi, la delega potrà essere circoscritta attraverso l’indicazione di una determinata interpretazione del principio, la quale naturalmente non potrà mai essere in contrasto con la lettera della disposizione in questione.

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  Passando al contenuto del provvedimento, si sottolinea che la delega mira a semplificare e razionalizzare la disciplina della magistratura onoraria non solo attraverso la predisposizione di uno statuto unico, ma anche – anzi, specialmente – l’aumento della professionalità dei magistrati onorari, stabilendo una dettagliata ed unitaria disciplina in tema di requisiti all’accesso, di tirocinio, di incompatibilità e disciplinare, valorizzando la figura del magistrato onorario, mediante una definizione delle sue funzioni che tiene conto della nuova possibilità di impiego nell’ufficio per il processo. Per quanto attiene al contenuto specifico del disegno di legge, il principio cardine è dato dalla predisposizione di uno statuto unico della magistratura onoraria, applicabile ai giudici di pace, ai giudici onorari di tribunale e ai vice procuratori onorari, attribuendo ai primi due le medesime competenze collocandoli all’interno del medesimo ufficio, rappresentato dall’attuale articolazione giudiziaria del giudice di pace. Si tratta, cioè, di prevedere una disciplina omogenea relativamente a: modalità di accesso, durata dell’incarico, tirocinio, necessità di conferma periodica, responsabilità disciplinare, modulazione delle funzioni con l’attribuzione ai magistrati onorari sia di compiti di supporto all’attività dei magistrati professionali, sia di funzioni propriamente giudiziarie, formazione e criteri di liquidazione dei compensi. Viene riorganizzato l’ufficio del giudice di pace e ampliata la sua competenza per materia e valore. L’ufficio sarà composto anche dagli attuali giudici onorari di tribunale e sarà coordinato dal presidente del tribunale, ferma restando la sua natura di ufficio distinto rispetto al tribunale stesso. Si dovranno prevedere, in sede di attuazione della delega, momenti di stretto collegamento con il tribunale, costituiti, in particolare, dalla formazione delle tabelle da parte del presidente del tribunale e dalla previsione di periodiche riunioni ex articolo 47-quater dell’ordinamento giudiziario, dirette a favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di esperienze innovative. Sono rideterminati il ruolo e le funzioni dei giudici onorari e dei vice procuratori onorari, attribuendo loro la possibilità di svolgere compiti ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla legislazione vigente e in particolare attività volte a coadiuvare il magistrato professionale. Tali attività saranno
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svolte all’interno di strutture organizzative costituite presso il tribunale e la procura della Repubblica presso il tribunale, denominate «ufficio per il processo». Passando ai principi e criteri direttivi di delega, mi soffermerò su quelli che si possono considerare qualificanti della riforma. Il primo consiste nell’inserimento degli attuali giudici onorari di tribunale nell’ufficio del giudice di pace e nell’ampliamento delle competenze. Viene stabilito il principio che i giudici onorari inseriti nell’ufficio del giudice di pace possano svolgere con pienezza funzioni giurisdizionali nell’ambito del proprio ufficio. L’intervento è diretto ad estendere, nel settore civile, la competenza per materia dell’ufficio del giudice di pace e ad ampliare i casi di decisione secondo equità entro il limite di valore fissato in euro 2500. I giudici onorari potranno altresì essere inseriti tramite applicazione da parte del presidente del tribunale nella struttura organizzativa denominata «ufficio per il processo», al fine di coadiuvare i giudici professionali di tribunale nello svolgimento delle proprie funzioni. Tale attività di supporto potrà consistere, per esempio, nello studio dei casi, nell’attività di ricerca dottrinale e giurisprudenziale e nella predisposizione di minute dei provvedimenti. La riforma inoltre riguarda la figura dei viceprocuratori onorari inseriti nella struttura organizzativa analoga all’ufficio per il processo e costituita presso la procura della Repubblica presso il tribunale ordinario. Anche a costoro sarà attribuito in via principale il compito di coadiuvare i magistrati requirenti professionali nelle attività propedeutiche all’esercizio delle funzioni giudiziarie. Per quanto attiene all’accesso e alla formazione, la delega demanda al legislatore delegato il compito di disciplinare i requisiti richiesti per l’accesso alla magistratura onoraria, indicando i principali titoli preferenziali. Per consentire una piena semplificazione della procedura di selezione dei magistrati, la competenza ad emettere il bando è attribuita al Consiglio giudiziario, anziché al Consiglio superiore della magistratura, al quale è comunque riservata, ai sensi dell’articolo 105 della Costituzione, la competenza a deliberare sulle graduatorie trasmesse dai Consigli giudiziari. Si prevedono titoli preferenziali per la nomina a magistrato onorario, in particolare a favore di coloro che hanno esercitato funzioni giudiziarie a titolo onorario, svolgono o hanno svolto la professione di avvocato, svolgono o hanno svolto la professione di notaio o che insegnano o hanno insegnato materie
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giuridiche presso le università. Si prevede altresì che a parità di titolo preferenziale abbia precedenza chi ha la più elevata anzianità professionale e che, in caso di ulteriore parità, abbia la precedenza chi ha minore età anagrafica. Come norma di chiusura si prevede che la nomina a magistrato onorario sia preclusa per i soggetti che, pur essendo in possesso
dei requisiti previsti, risultano collocati in quiescenza.
Al fine di investire al massimo grado nella formazione della magistratura onoraria, il tirocinio per la nomina a magistrato onorario si svolgerà necessariamente presso un magistrato professionale. Inoltre, la formazione dei magistrati onorari si deve esplicare per l’intera durata dell’incarico su base decentrata e secondo un modulo unificato individuato dalla scuola superiore della magistratura. I magistrati professionali devono organizzare riunioni periodiche che coinvolgano i magistrati onorari per favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi innovative. Si prevede la partecipazione obbligatoria dei magistrati onorari ai predetti percorsi formativi, stabilendo che costituisca una delle condizioni inderogabili ai fini della conferma nell’incarico. È previsto un regime di incompatibilità omogeneo per tutti i magistrati onorari, tale da assicurare al massimo grado l’attuazione del principio della terzietà del giudice, facendo applicazione di criteri non meno rigorosi rispetto a quelli già previsti dalla legislazione vigente e che comunque consentano l’esercizio di altre attività.
  In particolare, non possono esercitare le funzioni di magistrato onorario i membri del Parlamento nazionale, i membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, i membri del Governo e quelli delle giunte degli enti territoriali nonché i consiglieri regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, gli ecclesiastici, i ministri di qualunque confessione religiosa, coloro che ricoprono e che hanno ricoperto, nei tre anni precedenti alla domanda, incarichi direttivi o esecutivi nei partiti politici o nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative, coloro che ricoprono la carica di difensore civico, coloro che svolgono abitualmente attività professionale per conto di imprese di assicurazione o bancarie ovvero per istituti o società di intermediazione finanziaria oppure hanno il coniuge, i conviventi e i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado che svolgono abitualmente tale attività nel circondario in cui il magistrato esercita le funzioni giudiziarie.
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  Per quanto attiene alla professione forense, la delega prevede che gli avvocati non possono esercitare le funzioni di magistrato onorario nel circondario del tribunale nel quale esercitano la professione forense ovvero nel quale esercitano la professione forense i loro associati di studio, i membri dell’associazione professionale, i soci della società tra professionisti, il coniuge, i conviventi, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado.
  Si prevede altresì che gli avvocati che esercitano la propria attività professionale nell’ambito di società o associazioni tra professionisti non possono esercitare le funzioni di magistrato onorario nel circondario del tribunale nel quale la società o associazione fornisce i propri servizi. Si stabilisce, inoltre, che non costituisce causa di incompatibilità l’esercizio del patrocinio davanti al tribunale per i minorenni, al tribunale penale militare e ai giudici amministrativi e contabili nonché davanti alle commissioni tributarie.
  Gli avvocati che svolgono funzioni di magistrato onorario non possono esercitare la professione forense presso l’ufficio giudiziario al quale appartengono e non possono rappresentare, assistere o difendere le parti dei procedimenti svolti davanti al medesimo ufficio nei successivi gradi di giudizio. Il divieto si applica anche agli associati di studio, ai membri dell’associazione professionale e ai soci della società tra professionisti, al coniuge, ai conviventi e ai parenti entro il secondo grado e agli affini entro il primo grado. I magistrati onorari che hanno tra loro vincoli di parentela fino al secondo grado o di affinità fino al primo grado, di coniugio o convivenza non possono essere nominati presso lo stesso ufficio giudiziario. Sempre per salvaguardare la terzietà ed autonomia del magistrato onorario, si prevede che questi non possa ricevere, assumere o mantenere incarichi dall’autorità giudiziaria nell’ambito dei procedimenti che si svolgono davanti agli uffici giudiziari compresi nel circondario presso il quale esercita le funzioni giudiziarie.
  L’incarico di magistrato onorario deve avere indefettibilmente natura temporanea. La durata viene fissata per un periodo non superiore a quattro anni, con la possibilità di conferma per un ulteriore quadriennio, previa positiva valutazione di professionalità. Dunque, la durata dell’incarico non può essere complessivamente superiore ad otto anni, indipendente dal tipo di funzioni giudiziarie onorarie svolte.
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  Al fine di garantire un’adeguata formazione iniziale dei giudici onorari di pace, essi dovranno operare i primi due anni necessariamente all’interno dell’ufficio per il processo. Non potranno, quindi, svolgere funzioni giurisdizionali autonome né in tribunale né nell’ufficio del giudice di pace.
  La delega tratta anche dei doveri, della decadenza dall’incarico e della responsabilità disciplinare. I doveri dei magistrati onorari saranno individuati sulla base di quelli attualmente previsti per i magistrati professionali. Al fine di assicurare la massima efficienza dell’esercizio delle funzioni onorarie si prevede la disciplina della revoca dell’incarico del magistrato onorario che non sia in grado di svolgere diligentemente e proficuamente il proprio incarico. Quanto agli illeciti disciplinari, si segue lo schema della tipizzazione delle fattispecie di illecito disciplinare mutuando il regime previsto per i magistrati professionali. Saranno fissate specifiche sanzioni che tengano conto della natura onoraria dell’ufficio.
  Il provvedimento assegna il coordinamento dell’ufficio del giudice di pace al presidente del tribunale, il quale provvede ai compiti di gestione del personale di magistratura e di cancelleria. Al fine di garantire la trasparenza nella gestione si dispone che il presidente del tribunale deve predisporre la tabella di organizzazione dell’ufficio e, soprattutto, provvedere all’assegnazione degli affari. Per l’assolvimento di tali compiti, considerata la loro gravosità, il presidente del tribunale può avvalersi di uno o più giudici professionali, ivi inclusi, ovviamente, i presidenti di sezione.
  Per quanto attiene ai criteri di liquidazione dell’indennità, i compensi saranno regolati in sede di attuazione della delega delineando un quadro omogeneo e differenziandoli a seconda che si tratti dell’esercizio di funzioni giurisdizionali ovvero di supporto all’attività del magistrato professionale. L’indennità prevista per l’assolvimento dei compiti svolti all’interno dell’ufficio del processo è inferiore a quella per lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali. L’indennità si compone di una componente fissa e di una parte variabile, riconosciuta in caso di raggiungimento di obiettivi predeterminati dal capo dell’ufficio sulla base di criteri generali fissati dal Consiglio superiore della magistratura. Naturalmente il testo prevede un regime transitorio.
  Con riferimento alla durata dell’incarico, si ricorda che si sono susseguite numerose proroghe legislative sin dal 2007. La
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durata dell’incarico attualmente è prevista per i giudici di pace a 72 anni sino al 31 dicembre 2015 e 70 anni di età a decorrere dal 31 dicembre 2016 in poi. Lo stesso vale per i GOT e i VPO. Il legislatore delegante ha fissato il limite di età di 65 anni per i magistrati onorari che verranno nominati. I magistrati onorari già in servizio possono essere confermati sino a 4 quadrienni dalla data di entrata in vigore dei decreti delegati, stabilendo, però, che di regola nel corso del quarto quadriennio possono essere svolte attività relative all’ufficio per il processo. È in ogni caso previsto che l’incarico cessa al compimento del settantesimo anno di età.

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  Quanto ai compiti che possono essere svolti dai magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore dei decreti delegati, si dispone che i giudici onorari di tribunale per il primo quadriennio continuino ad essere inquadrati all’interno del tribunale. Quanto, invece, alla composizione dell’ufficio per il processo, il presidente del tribunale potrà disporre l’inserimento dei GOT sin dall’entrata in vigore del decreto legislativo. Per i giudici di pace – e sempre al fine di assicurare un certo periodo di tempo in cui loro status rimane immutato – si prevede che essi possano comporre l’ufficio per il processo a propria domanda.
  Per quanto concerne l’assegnazione degli affari, alla stessa esigenza di tutela dei giudici di pace risponde la previsione che soltanto a costoro sono assegnati per il primo quadriennio gli affari di competenza del giudice di pace. Infine, per il primo quadriennio rimarranno immutati i criteri di liquidazione delle indennità spettanti sia ai giudici di pace, sia ai giudici onorari di tribunale, sia ai viceprocuratori onorari.

  PRESIDENTE. Ha facoltà di intervenire il relatore di minoranza, deputato Andrea Colletti.

  ANDREA COLLETTI, Relatore di minoranza. Grazie, Presidente. Descriverò brevemente perché il MoVimento 5 Stelle ha deciso di presentare la propria relazione di minoranza, anzitutto perché è contrario rispetto a questo disegno di legge delega. Partiamo dal principio, ovvero dai rilievi di illegittimità costituzionale del presente disegno di legge delega, tant’è che in realtà per alcuni profili vi è un’insufficiente determinazione di principi e di criteri direttivi, ex articolo 76 della Costituzione, giacché alcune previsioni costituiscono una vera e propria delega in bianco. Parliamo, ad esempio, della determinazione del compenso dei magistrati, che viene specificata ma che non viene prevista minimamente nel disegno di legge; oppure, la connotazione della minore complessità quanto all’attività istruttoria e decisoria per le competenze civili dei giudici di pace. Quale sarebbe questa connotazione della minore complessità nessuno lo sa e, quindi, dovremo aspettare forzatamente i decreti delegati per capire ciò che aveva in testa
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il Ministro quando ha presentato questo disegno di legge delega.
  Qui si parla soprattutto di magistratura onoraria, ovvero una categoria molto ampia di lavoratrici e lavoratori senza alcuna tutela, pagata poco per il mestiere che fanno e soprattutto precaria ormai da moltissimi anni. Essi, infatti, sono diventati, nel corso del tempo, dei veri e propri magistrati precari e a basso costo. Ciò ha portato l’Italia a dei rischi d’infrazione e di contenzioso comunitario. Questo perché i magistrati onorari in tutti questi anni sono stati utilizzati per sanare le carenze di organico dei tribunali e giustificare i mancati concorsi, ciò che ovviamente non cambierà con questo disegno di legge delega e, anzi, con questo disegno di legge delega – e poi lo vedremo nei decreti ministeriali e nei decreti legislativi – avremo una maggiore competenza dei giudici onorari, dei magistrati onorari, proprio perché lo Stato si è ritirato dalla sua concezione di fornire un servizio professionale di giustizia ovviamente per pagare meno, per risparmiare in un settore cruciale quale quello della giustizia. Sentiamo sempre sia dal Ministro sia da altri che una maggiore efficienza del settore giustizia provocherebbe un aumento dell’1 per cento del prodotto interno lordo; però, ovviamente, se in tutti questi anni – e si continuerà nei mesi a venire – diminuiscono le risorse che lo Stato dà al settore giustizia, è ovvio che non potrà mai aumentare il prodotto interno lordo.
  Attualmente i magistrati onorari non godono di alcuna forma di tutela assistenziale e previdenziale, non hanno diritto alla pensione, non godono di ferie né di permessi, di alcuna tutela per la salute e nemmeno per la gravidanza e per gli infortuni sul lavoro. In pratica, lo Stato in tutti questi anni è diventato il peggior sfruttatore di mano d’opera pubblica e privata in Italia. Ciò che non viene permesso che sia fatto da imprenditori privati lo Stato lo può fare e lo Stato continua a farlo anche con questo disegno legge delega, perché viene prevista una precarizzazione sino ad 8 anni. Questo vuol dire che per 8 anni si ha una forma di dipendenza, un contratto a tempo determinato onorario e poi un licenziamento, senza alcuna tutela e senza neanche alcun preavviso. Non c’è alcuna tutela e, pertanto, non c’è un trattamento di fine rapporto e
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non vi sono alcune altre tutele come il diritto alla maternità o, addirittura, la previdenza viene pagata non dal datore di lavoro ma direttamente dai lavoratori.
  Parliamo del compenso, nella legge delega non viene previsto un compenso equo e proporzionato non ve n’è traccia. Si afferma che vi sarà un compenso, ma non è specificato quanto. Parliamo del tirocinio, a differenza del privato il pubblico può espletare tirocini senza alcun pagamento di alcuna indennità, anzi è previsto proprio da questa legge che il tirocinio non prevede alcune indennità a favore dei tirocinanti. Ciò significa pertanto che i tirocinanti dovranno avere o le spalle coperte dai propri genitori o altre forme di sostentamento attraverso la propria attività professionale.
  Ma parliamo dell’ottica per cui il Movimento 5 Stelle si pone in contrasto con questa visione della legge delega; dal nostro punto di vista la magistratura onoraria dovrebbe tornare ad essere una vera magistratura di prossimità, abilitata a giudicare cause di valore contenuto, noi pensavamo fino ai 10.000 euro e non fino a 50.000 euro, così come previsto dalla legge delega, e anche reati di lieve entità. Solo per queste tipologie di controversie questa magistratura dovrebbe essere sostitutiva della magistratura togata, e dovrebbe appunto comportare un impegno compatibile con l’esercizio di un’altra professione. È da ciò che deriva l’onorarietà di un ruolo. In realtà, con questo disegno legge delega, si aumentano in modo esponenziale le competenze del giudice di pace sia in ambito civile che penale, non vi sono numeri, ma io prevedo che si arriverà al doppio delle cause di competenza del giudice di pace civile, per non dire quella previsione secondo cui il magistrato onorario potrà seguire in realtà un intero ruolo di un giudice, qualora esso sia mancante. Quindi si opererà una vera e propria divisione del lavoro, anzi di mancata divisione lavoro tra togati e onorari. Questo perché ovviamente lo Stato deve risparmiare.
  Ora, nella nostra ottica, piuttosto che utilizzare dei precari a basso prezzo, come utilizzerà ad esempio anche questo disegno di legge delega, bisognerebbe rivalutare il ruolo della magistratura onoraria, ma rivalutare anche il ruolo della magistratura togata. Nell’ottica dell’ufficio del processo, che ci vede ovviamente concordi, in realtà lo Stato, la maggioranza
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e questo Governo avrebbero dovuto ripensare l’utilizzo di magistrati onorari nell’ottica dell’ufficio del processo come funzionari di carriera, veri e propri funzionari pubblici, che potessero aiutare il giudice togato nella gestione, nello studio, nelle analisi giurisprudenziali delle controversie che gli si addicono. Faccio un esempio, per ogni magistrato togato ci dovrebbe essere un funzionario pubblico, quale oggi sono ad esempi i GOT o i VPO, magistrati e procuratori ovviamente, e vi dovrebbe essere ad esempio anche un tirocinante, possibilmente pagato, e anche un cancelliere. Questa è l’ottica dell’ufficio del processo che dovrebbe permeare l’idea di giustizia del Governo e della maggioranza. Questo non è ovviamente, perché mancano le risorse, e servono risorse per poter pagare degnamente un funzionario pubblico. Ed è quindi questo il motivo che porta il Movimento 5 Stelle a votare contro questa legge delega, perché essa non è altro che la perpetuazione della precarietà, è una istituzionalizzazione della precarietà ! Istituzionalizzazione in un settore nevralgico come quello della giustizia, che ricordiamo è il settore che difende e dovrebbe tutelare i diritti delle persone. Uso il condizionale perché, ovviamente, mancando risorse la tutela dei diritti alle persone poco si vede in questa realtà.

  PRESIDENTE. Ha facoltà di intervenire il rappresentante del Governo.

  COSIMO MARIA FERRI, Sottosegretario di Stato per la giustizia. Grazie Presidente. La Camera si accinge ad esprimere il voto sul disegno di legge recante la delega al Governo per la riforma della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace. Un testo che è stato approvato in prima lettura dal Senato dopo una lunga discussione ed un’attenta ponderazione di tutti i risvolti di un intervento, che, come cercherò di dire, è molto articolato, perché di grande impatto e rilevanza per l’organizzazione ed il funzionamento della giurisdizione.

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  Mi sia consentito premettere che parliamo di una riforma non isolata, ma organica e di sistema, come le altre, sempre all’esame del secondo ramo del Parlamento, sul processo civile e sulle modifiche al codice penale e al codice di procedura penale. Riformare la magistratura onoraria rientra dunque nel disegno prioritario di attuare interventi complementari tra loro, ispirati dalla stessa logica di modernizzare il pianeta giustizia, agendo in sinergia sul duplice piano dell’efficienza dei processi e dello status dei soggetti che in esso operano, al fine di rendere il servizio più adeguato e rispondente ad una domanda che riflette i bisogni sempre più complessi della collettività, dell’economia, del mercato e, quindi, dell’efficienza della giustizia.
  Il definitivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria è un impegno assunto molti anni fa, da quando nel 1998 fu introdotta la riforma del giudice unico di primo grado, che introdusse, nell’ambito della legge sull’ordinamento giudiziario, le figure dei magistrati onorari addetti ai tribunali e alle procure della Repubblica. Analogamente, risale agli anni Novanta l’istituzione del giudice di pace, figura che in questi anni ha consolidato il suo ruolo fondamentale nell’esercizio della giurisdizione in materia civile e penale. In assenza di un intervento organico prima d’ora, moltissimi di questi attori processuali continuano ad operare in regime di proroga legale e cioè in una situazione emergenziale, che mal si concilia con il ruolo riservato alla magistratura onoraria dalla nostra Costituzione – ricordo a me stesso l’articolo 106 – e dalla legge sull’ordinamento giudiziario. Questa considerazione aiuta a spiegare la non rinviabilità di una legge organica dedicata ad un settore della magistratura, quello onorario, che garantisce un fondamentale apporto all’amministrazione della giustizia e interessa un numero di soggetti molto significativo.
  I dati aggiornati del Ministero della giustizia ci dicono che, attualmente, sono in servizio oltre 1.600 giudici di pace, oltre 2.100 giudici onorari di tribunale e 1.750 viceprocuratori onorari. Senza poter sottacere che la disciplina dell’impiego della magistratura non professionale involge delicate questioni in tema di tutela dei diritti dei lavoratori, alle quali, in
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coerenza anche con le indicazioni provenienti dalla giurisprudenza sovranazionale, intendono dare risposta i principi e i criteri introdotti dalla legge delega per come saranno tempestivamente attuati in sede di decretazione delegata.
  Riteniamo quindi importante questo provvedimento e ci atterremo ai principi e ai criteri di questa delega, che cercheremo di evadere, come ho detto, in tempi tempestivi, proprio perché avvertiamo la necessità e l’importanza di porre fine ad una temporaneità che contrastava con il nostro sistema e non rendeva efficienza.
  Quali sono le direttrici lungo le quali il Parlamento oggi è chiamato a discutere ? Le voglio indicare. Punto primo, incontestabile centralità del ruolo assunto dalla magistratura onoraria nel sistema giustizia. Punto due, un intervento strutturale che disegna una nuova magistratura onoraria senza disconoscere la professionalità e l’esperienza di coloro che negli ultimi anni hanno apportato la loro opera; si garantisce per questo un doppio binario attraverso un preciso regime transitorio. Punto tre, chiarezza sulla temporaneità dell’incarico onorario nel quadro dei principi costituzionali, che distinguono la nomina della magistratura onoraria rispetto a quella dei magistrati di carriera, che ha luogo per concorso, senza che questo possa però giustificare il permanere di un quadro ordinamentale incerto.
  Queste, quindi, le finalità che si vogliono raggiungere: semplificazione e razionalizzazione della disciplina della magistratura onoraria predisponendo, come ha sottolineato bene il relatore Guerini, uno statuto unico; attenzione alla qualità della prestazione e responsabilizzazione del ruolo, dalla formazione alle valutazioni di professionalità, dagli incentivi sul rendimento alla tipizzazione degli illeciti disciplinari, per accrescere la qualità del servizio giustizia; definizione delle nuove funzioni dei magistrati onorari con finalizzazione della nuova figura di magistrato onorario allo sviluppo del neo costituito ufficio del processo, occasione di arricchimento professionale e, voglio sottolinearlo, di circolarità delle esperienze con la magistratura professionale.
  Quindi, a conferma del mutato approccio culturale con cui finalmente si affronta la riforma organica della disciplina della magistratura onoraria, soffermiamo in questa sede l’attenzione sui seguenti principi e criteri previsti dal testo della legge delega: l’adozione di uno statuto unificato e quindi di un’unica
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figura di giudice onorario e di magistrato requirente onorario inseriti rispettivamente in ufficio giudiziario e nella procura della Repubblica; regolamentazione del rapporto con norme di legge primaria e, quindi, uniformi modalità di accesso, valutazione di professionalità, formazione, incompatibilità, procedure di trasferimento a domanda e d’ufficio; nuove previsioni di dotazioni organiche dei giudici onorari di pace e di ciascun ufficio di giudice di pace e dei viceprocuratori onorari stabilite dal Ministero della giustizia. Sono temi che concorrono a superare l’idea tradizionale di precarietà e di supplenza del magistrato onorario rispetto a quello di carriera. Inoltre, la natura imprescindibile, temporanea dell’incarico, quattro anni più una conferma di quattro anni, è imposta dalla natura onoraria ed è dovuta ad evitare le incertezze che in questi ultimi anni hanno talvolta provocato delle disfunzioni. Temporaneità non significa più estraneità della figura rispetto all’organizzazione della giurisdizione – e questo è un altro punto significativo della riforma – essendo previsto che per i primi due anni i giudici onorari di pace svolgono esclusivamente i compiti nell’ufficio del processo a stretto contatto con il giudice e con il personale di cancelleria. Né andrà più a detrimento della professionalità acquisita essendo previsto alla cessazione dell’incarico un titolo di preferenza nei concorsi indetti dalla pubblica amministrazione. E la temporaneità si accompagna a strumenti per accrescere la qualità delle prestazioni che ci si attende dal magistrato onorario e, quindi, introducendo degli strumenti non dissimili da quelli previsti per i magistrati di carriera. Infatti, si prevedono criteri non dissimili in tema di valutazione di professionalità e mi riferisco ai parametri della capacità, della produttività, della diligenza, dell’impegno e di rendimento per quanto concerne il loro concorso agli obiettivi dell’ufficio, nonché per gli obblighi di formazione in base ai programmi della Scuola superiore della magistratura e di partecipazione alle riunioni trimestrali per lo scambio di esperienze tra loro e con i giudici professionali. Ed in mancanza di questi requisiti e di questi presupposti ci sarà una valutazione negativa ai fini della conferma. In questo modo, si mantiene l’alta professionalità anche della magistratura onoraria, si contribuisce a formarli, si contribuisce a verificarne in sede di conferma il controllo di questi parametri e si rende, quindi, un servizio di giustizia efficiente perché la
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risposta di giustizia, sia da parte della magistratura onoraria, che di quella ordinaria, deve essere di qualità, deve essere di rapidità, nell’interesse del Paese e dei cittadini.
  Di pari passo si chiede al nuovo magistrato onorario l’osservanza degli stessi doveri del magistrato di carriera prevedendo la riforma del sistema disciplinare e tipizzando condotte, sanzioni e procedimenti. Si prevede, inoltre, una sezione autonoma del consiglio giudiziario composta da magistrati, avvocati facenti parti del consiglio stesso e da magistrati onorari eletti da magistrati onorari del distretto.

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  Il banco di prova per il riconoscimento della funzione essenziale e al tempo stesso moderna del nuovo magistrato onorario, seppure nella delineata ottica di temporaneità, si coglie nei principi della legge delega relativi alle nuove modalità di impiego all’interno del tribunale e della procura della Repubblica. Si prevedono, infatti, i criteri che devono seguire i dirigenti per inserire i giudici onorari di pace e i VPO nell’ufficio per il processo ovvero nella struttura organizzativa analoga prevista per la procura per affiancare il togato in una serie di compiti e di attività. Nella legge delega sono specificati questi compiti: per esempio, il giudice onorario di pace coadiuva il togato negli atti preparatori o strumentali alle funzioni giurisdizionali; l’individuazione dei compiti delegabili per natura degli interessi e semplicità delle questioni nel rispetto delle direttive del magistrato togato; provvedimenti definitori individuati in ragione della loro semplicità e applicazione motivata in casi eccezionali e contingenti dopo due anni ai collegi e dopo quattro anni alla trattazione dei procedimenti di competenza del tribunale. Così i viceprocuratori onorari nella struttura organizzativa presso l’ufficio della procura potranno coadiuvare il pubblico ministero togato che dovrà individuare i compiti delegabili sulla base dei criteri di semplicità, modesta offensività e limiti di pena e nel rispetto sempre delle direttive che vorrà individuare. Inoltre, dal versante del giudice di pace si prevede un ampliamento della sfera di competenza per deflazionare il giudice di primo grado senza però svilire e anzi rafforzando il servizio, stante, come si è detto, l’investimento e la sfida di professionalità indirizzata alla magistratura onoraria. E, tra l’altro, su questo, anche nel riprendere un’osservazione che proveniva dall’onorevole Colletti, relatore di minoranza, oggi per alcune materie già i criteri organizzativi dei tribunali consentono di trattare ai magistrati onorari di tribunale tutta una serie di competenze che vanno oltre a quelle che noi in questo modo cerchiamo di tipizzare e di restringere. E queste sono le nuove competenze secondo equità per valore fino a 2.500 euro: tutto il contenzioso e la volontaria giurisdizione in materia di condominio che, però, in sede di delega cercheremo di definire con decreti delegati e di circoscrivere; anche altri procedimenti,
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come diritti reali e comunioni, di minore complessità istruttoria e decisoria; beni mobili per valore minore a 30 mila euro; infortuni stradali per valore minore a 50 mila euro e nel penale reati di minacce, furti a querela o reati di minore offensività.
  Particolare attenzione poi in questo provvedimento non poteva non esserci sul tema della retribuzione che dovrà continuare ad essere misurata in base al criterio dell’indennità per quanto riguarda la retribuzione sulla base appunto di questo criterio di indennità per i giudici onorari, compatibile chiaramente con la natura non stabile della prestazione onoraria. Il processo di responsabilizzazione delle nuove figure, pur nel rispetto della temporaneità del ruolo, e il loro inserimento nell’ufficio del processo e la valutazione del rendimento ai fini del conseguimento degli obiettivi individuati dal dirigente, ha indotto a introdurre correttivi e temperamenti nella determinazione dell’indennità in base anche ai risultati ottenuti. Si prevede, quindi, che l’indennità sarà composta da una parte fissa, che è inferiore per le attività preparatorie strumentali all’esercizio delle funzioni dei togati, e una parte variabile, tra il 15 e il 50 per cento della parte fissa, se vi è il raggiungimento di obiettivi individuati dal dirigente per anno solare in base ai criteri oggettivi fissati dal CSM. E il dirigente liquida questa parte alla fine dell’anno dopo la verifica. Ci sarà poi un regime previdenziale compatibile con la natura dell’incarico e, quindi, non diretto, ma richiesto dalla parte. E poi si farà particolare attenzione a tutta quella parte che riguarda il regime transitorio e che è ben esplicitata nella legge delega e su cui anche nei decreti delegati il Governo farà particolare attenzione.
  Quindi, nel concludere, ringrazio per l’attenzione e segnalo l’importanza di questo provvedimento, proprio perché si inserisce in quell’idea di riforme strutturali del servizio giustizia che sta portando avanti questo Governo e pone fine a tutta la serie di proroghe, seppur legali, che in questi anni ci sono state. Quindi, ringrazio per questa attenzione. Il Governo ha intenzione, dopo tanti anni, di arrivare, così come si era impegnato nei dodici punti che aveva illustrato il Presidente del Consiglio, per quanto riguarda la riforma della giustizia, anche su questo tema della magistratura onoraria,
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che, come dicevo all’inizio è essenziale ed è importante per quella risposta di efficienza che vogliamo dare con queste riforme al nostro Paese.

  PRESIDENTE. È iscritto a parlare il deputato Stefano Dambruoso. Ne ha facoltà.

  STEFANO DAMBRUOSO. Grazie, Presidente. Ho ascoltato sia la relazione di maggioranza che la relazione di minoranza e ho ascoltato il parere del Governo, che è stato completo e ricco di contributo valutativo, e devo dire che, in qualità di delegato a parlare per Scelta Civica, condividiamo sia le ragioni di fondo rappresentate dal relatore in sede di relazione maggioranza sia la stragrande maggioranza delle valutazioni svolte dal Governo; quelle svolte dal relatore di minoranza, evidentemente, hanno una loro significatività che riesco ad apprezzare soltanto allorché si rappresenti che c’è un’esigenza forte in questa proposta di delega, che ci sta tornando dal Senato, di mettere un termine definitivo a questa situazione, che da più di dieci anni rende la disciplina dei giudici di pace, dei giudici onorari una disciplina in itinere non stabilmente radicata nel nostro ordinamento e soprattutto una disciplina che, di fatto, precarizza lo status dei giudici di pace.
  Ci piace dire che abbiamo anche condiviso le ragioni in sede di Commissione, abbiamo condiviso le ragioni di sostanziale blindatura della proposta proprio perché ci troviamo di fronte a termini che oramai sono troppo avanzati per ritornare a fare cambi ragionati e maturati a seguito di un’approfondita discussione in sede di Commissione. Dall’altro lato, però, va detto che, in sede di Commissione, la maggioranza, in particolare sia la presidente che i relatori, che si sono avvicendati nel corso dell’iter procedimentale, hanno comunque segnalato che gli ordini del giorno non avranno una finalità meramente interlocutoria in sede di Aula, ma gli ordini del giorno segnaleranno problematiche che possono essere davvero attualmente condivisibili, ma che i tempi, purtroppo, ci impongono di accogliere esclusivamente in termini di ordini del giorno. Questo non credo che sia un problema superiore rispetto a quello che, invece, sarebbe rappresentato dal mancato rispetto del termine del 31 maggio, così come è stato rappresentato da tutti gli intervenuti che prima hanno prospettato
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la propria posizione. Quindi, con gli ordini del giorno saranno introdotti dei temi che anche noi condividiamo come parzialmente migliorabili nell’ambito di questa disciplina.
  Mi piace anche dire che la delega mira a semplificare e razionalizzare la disciplina della magistratura onoraria e questa è la parte che immediatamente sentiamo di sostenere.

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  Si tratta, quindi, di una razionalizzazione che avviene non solo attraverso la predisposizione di uno statuto unico – lo abbiamo sentito da parte di tutti e tre i soggetti che prima hanno parlato –, ma anche con l’aumento della professionalità dei magistrati onorari, mediante una dettagliata e unitaria disciplina in tema di requisiti per l’accesso al tirocinio e di incompatibilità. Abbiamo sentito che è importante la disciplina dell’incompatibilità e le misure disciplinari, il tutto sotto un controllo, che oggi mancava, del presidente tribunale. Quindi, si tratta di una vera e propria istituzionalizzazione della figura, il più possibile interna all’ordinamento giudiziario, anche togato. La presidenza del tribunale svolgerà un ruolo che non è di mero raccordo, ma di sostanziale controllo della professionalità, da un lato, ma, dall’altro, della corrispondenza alla deontologia, che è senz’altro diffusa nella magistratura onoraria che sino ad oggi si è espressa nelle aule dei tribunali, ma che a volte, e qualche volta di più, ha consentito spazi alle critiche, a volte fondate e a volte anche fortemente strumentali rispetto agli argomenti trattati di volta in volta dai singoli magistrati onorari. Quindi, c’è una professionalità che deve essere senz’altro migliorata. È auspicabile che tale professionalità potrà essere rappresentata dall’inserimento il più possibile maturo e il più possibile coinvolto della magistratura onoraria nell’ordinamento giudiziario togato.
  Dico, quindi, velocemente le cose che ci piacciono in particolare. Condividiamo sia l’obiettivo di fondo sia tutti gli aspetti della disciplina che ci sono stati rappresentati sia dal relatore che dal rappresentante del Governo. A noi, in particolare, piace ricordare – ed è quello che poi ho ritenuto di dover segnalare – che la rideterminazione dei ruoli e delle competenze dei magistrati onorari, con particolare riferimento all’utilizzo a regime dei giudici onorari di pace nell’ufficio del processo, quindi l’ufficio del processo presso i tribunali ordinari nonché, in limitate ipotesi, come componenti del collegio, tutto questo rappresenta davvero una delle tante cose che qualunque avvocato che svolge il ruolo importantissimo, il servizio importantissimo di magistrato onorario oggi ci rappresenta. Quindi, si tratta di questo sentirsi un giudice di fatto ma senza il riconoscimento non solo pubblico, ma istituzionale
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del servizio reso. L’ufficio del processo, che assorbirà gli sforzi e le iniziative dell’ufficio del giudice di pace, sarà composto anche dagli attuali giudici onorari di tribunale e sarà coordinato dal presidente del tribunale, ferma restando la sua natura di ufficio distinto rispetto al tribunale stesso. Tutto questo a noi piace molto, proprio perché davvero risponde a molte aspettative mai sottaciute da parte della stragrande maggioranza degli attuali giudici onorari o viceprocuratori onorari.
  Per quanto attiene, invece, un aspetto che è stato segnalato soprattutto dal relatore, ci piace ricordare sia l’accesso sia la formazione. In questo sono previsti dei titoli preferenziali per la nomina di magistrato onorario, in particolare a favore di coloro che hanno già esercitato funzioni giudiziarie a titolo onorario e che svolgono o hanno svolto la professione di avvocato, notaio o che insegnano o hanno insegnato materie giuridiche presso l’università. Tutto questo ci garantisce sulla professionalità che in questo disegno di legge viene prospettata per assicurare al servizio fondamentale della giustizia, che sarà reso dalla magistratura onoraria, una professionalità adeguata rispetto a quella che i cittadini si aspettano da questo ufficio.
  Si stabilisce, poi, anche un nuovo regime di incompatibilità – questo ci piace molto – e di responsabilità disciplinare, oggi sostanzialmente assente, omogeneo per tutti i magistrati onorari e tale da assicurare la piena attuazione del principio di terzietà del giudice e la definizione puntuale delle regole disciplinari. In particolare, condividiamo molto e ci è piaciuta la previsione secondo la quale i doveri generali dei magistrati onorari devono essere individuati sulla base di quelli attualmente previsti per i magistrati professionali, individuando anche una gradualità nella gravità delle condotte che possono giustificarne la revoca dell’incarico.
  Ripeto che questo vuol dire davvero considerare sostanzialmente questa magistratura una magistratura che rende un servizio del tutto uguale a quello reso dalla magistratura togata, quindi non vi è una magistratura di serie A e una di serie B ma solo una magistratura distinguibile e trattata di conseguenza solo per la competenza delle materie che saranno di volta in volta ad essa attribuite. Arriviamo quindi all’unico aspetto che ci piace segnalare, già emerso nel corso della relazione del relatore per la maggioranza, che è quello della materia del condominio degli edifici. Abbiamo ricevuto da più
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parti sollecitazioni per rappresentarlo in più sedi, lo abbiamo già fatto in sede di Commissione Giustizia e lo ripetiamo anche qui in sede di discussione sulle linee generali. Presenteremo non solo ordini del giorno ma faremo di tutto perché gli argomenti che ci sono stati rappresentati dalle associazioni che sono vicine al tema del condominio degli edifici, che esse ci sono venute a rappresentare, siano affrontati. Le problematiche condominiali nel disegno di legge ripiegano quasi tutte sul fatto che la competenza del giudice diventi una competenza troppo vasta non soltanto in termini quantitativi ma in termini anche di qualità delle tematiche che di volta in volta un giudice dei condomini si ritroverà ad affrontare. Quindi quella giurisdizione volontaria, che sembrava essere quantitativamente limitativa della competenza e quindi rassicurante per le capacità che al giudice di pace normalmente vengono richieste, può invece trasformarsi davvero in una competenza su materie delicate quantitativamente non sostenibile dalla struttura che è prospettata per il futuro ufficio dei giudici onorari e dei giudici di pace. Quindi grande attenzione che noi intendiamo prospettare al Governo. L’auspicio è che il Governo voglia riconsiderare questo aspetto con l’accoglimento di alcuni nostri emendamenti volti proprio a circoscrivere la competenza della magistratura onoraria almeno per valore e per la complessità delle procedure anche in ordine alle controversie in materia di volontaria giurisdizione. Credo di concludere qui. Mi ero appuntato una pluralità di altri argomenti positivi da segnalare, però l’unico che merita per davvero un’ulteriore valutazione da parte del Governo è proprio la materia condominiale.

  PRESIDENTE. È iscritta a parlare l’onorevole Giammanco. Ne ha facoltà.

  GABRIELLA GIAMMANCO. Grazie, Presidente. Onorevoli colleghi, innanzitutto una doverosa premessa sul tema della magistratura onoraria. Vorrei infatti sottolineare la straordinaria importanza dell’apporto che la magistratura onoraria offre quotidianamente all’amministrazione della giustizia specie di prossimità: un contributo prezioso che anche in futuro risulterà fondamentale per l’intero sistema giustizia, considerate le note carenze di organico del personale della magistratura ordinaria destinate ad aggravarsi in conseguenza dei
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ritardi nell’indizione delle procedure concorsuali. Eppure negli ultimi anni gli interventi legislativi sul tema sono stati deludenti prevedendo non un’autentica riforma ma solo una serie di proroghe e di piccoli aggiustamenti. Non si può dunque continuare a procedere per interventi correttivi, piuttosto si deve cercare di inserire il ruolo e le funzioni della magistratura onoraria in maniera coerente e sistematica nel funzionamento della macchina della giustizia. Ricordo che la magistratura onoraria del nostro Paese ha consentito, infatti, in un contesto dove d’Italia è tra le peggiori nazioni dell’Unione Europea per la lunghezza dei processi, di rispondere comunque alla domanda di giustizia da parte dei cittadini. Tuttavia la legislazione in merito è stata nel corso degli anni alquanto frammentata e lacunosa. Sarebbe stato quindi necessario intervenire con una vera riforma, in primis istituendo un unico statuto della magistratura onoraria senza la modulazione differenziata tra giudici di pace, giudici onorari di tribunale e viceprocuratori onorari. Dopo una lunga discussione che si è sviluppata anche durante la scorsa legislatura, alla fine il Governo ha proposto un disegno di legge delega. Ad oggi è convinzione diffusa che l’attuale disciplina della magistratura onoraria non sia più adeguata ai tempi. Il tema è oggetto di discussione da diversi anni e sono state presentate molteplici proposte di legge anche da parte di Forza Italia.

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  Eppure, dopo un dibattito che si trascina da anni, con il Senato che ha esaminato il provvedimento in prima lettura impiegando circa un anno, il testo arriva alla Camera blindatissimo con l’esigenza di una sua approvazione in tutta fretta, considerato che il termine per l’utilizzo dei giudici onorari dei tribunali e dei viceprocuratori in attesa della riforma organica della magistratura onoraria scade, dopo l’ultima proroga prevista dalla legge di stabilità 2016, il 31 maggio prossimo. Ciò significa che, entro quella data, non solo dovrà essere entrata in vigore la legge delega ma dovranno essere state esercitate le deleghe attraverso i decreti legislativi sui i cui schemi le Commissioni parlamentari competenti dovranno avere già espresso i pareri di competenza: una corsa contro il tempo inaccettabile perché in ballo c’è la delicata architettura della giustizia più vicina ai cittadini. Come abbiamo avuto modo di rilevare nel corso dell’esame in Senato, questo provvedimento risente per alcuni aspetti di un’idea di fondo sbagliata: tale idea vuole i giudici onorari come non legittimati a esercitare la giurisdizione, un’idea che traspare dal tessuto di questo disegno di legge delega che dimostra a più riprese e in più punti la mancanza di fiducia e di apprezzamento del lavoro svolto dai giudici onorari e ciò è in contrasto con la nostra Costituzione. La Costituzione italiana, infatti, al comma 2 dell’articolo 106 dice espressamente: «La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli.» Come è noto la nostra Costituzione ha scelto il modello del giudice inserito mediante concorso pubblico nel sistema giustizia. Avere previsto per i giudici onorari la possibilità della elezione vuol dire però che il giudice onorario ha una tale legittimazione da essere previsto come giudice singolo con la sostituzione delle funzioni del giudice di carriera. Invece noi ci siamo ritrovati un disegno di legge delega di completa sfiducia: nel momento in cui si inserisce il magistrato onorario nell’ufficio per il processo alle dipendenze del sostituto o del giudice non si rispetta la Carta costituzionale. A quel giudice vanno attribuite funzioni proprie. Il giudice onorario non solo è stato inserito per i primi due anni in un sistema di controllo nell’ufficio del processo ma
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la possibilità di essere inserito anche nei collegi giudicanti civili e penali è stata aggiunta solo con ampie cautele: ennesima dimostrazione che si vuole ulteriormente controllarlo e non attribuirgli altre funzioni proprie. Nel corso dell’esame al Senato Forza Italia ha contribuito a migliorare alcuni aspetti del provvedimento ma troppe questioni denunciano, da un lato, una mancata considerazione del lavoro svolto dalla magistratura onoraria e, dall’altro, una genericità che lascia perplessi. Non è stata accettata alcuna proroga, pur sussistendo il forte timore che questo disegno di legge non sarà operativo entro il 2016 e che al massimo sarà approvato il disegno di legge ma non ci saranno i decreti legislativi per la sua attuazione. Manca un mese: come possono organizzarsi i giudici onorari, i presidenti di tribunale e i capi degli uffici che devono pianificare il lavoro ? Ci auguriamo quindi che venga svolto un ulteriore sforzo di riflessione sul provvedimento per riaffermare in maniera effettiva ed efficace la forte valenza e l’autonomia della magistratura onoraria per una corretta amministrazione della giustizia nel nostro Paese.

  PRESIDENTE. È iscritto a parlare il deputato Sannicandro. Ne ha facoltà.

  ARCANGELO SANNICANDRO. Signora Presidente ed egregi colleghi, egregio sottosegretario, come è noto a noi quest’oggi è data la libertà di parlare ma non è data la libertà di decidere. Questa facoltà ci è stata sottratta dall’atteggiamento del Governo che ha blindato ogni discussione in sede di Commissione giustizia: centinaia di emendamenti sono stati rifiutati, anche i più ragionevoli, anche quelli che recepivano attese di parecchi anni. Sono stati rigettati proprio perché il Governo in occasione della legge di stabilità pose un termine – praticamente un termine draconiano – che potrebbe comunque essere, come dire, superato.
  Il Governo Renzi, in particolare, non lesina i decreti-legge, quindi si poteva tranquillamente con un decreto-legge dilatare il termine, per esempio al 31 dicembre 2016, e consentire a noi di discutere alla pari del Senato una materia talmente delicata. Che sia tale lo riconosce il Governo, lo riconoscono i colleghi di maggioranza e anche quelli della opposizione; e allora è un omaggio retorico, come è un omaggio retorico alla fin dei conti l’omaggio che è reso alla magistratura onoraria per il lavoro
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che svolge nei confronti e al servizio degli italiani. Ora, io non voglio illustrare questo disegno di legge – è stato fatto già abbondantemente – ne parleremo in dettaglio quando discuteremo dell’articolato e degli emendamenti ad esso; voglio soltanto soffermarmi su alcuni aspetti. È praticamente un aspetto ricorrente: qui sì illustrano delle belle architetture, anzi è stata usata proprio questa parola, delle belle architetture che però hanno le fondamenta fragili. Magistratura onoraria: parliamo di magistrati, cioè di cittadini in carne e ossa, parliamo di lavoratori, comunque denominati. Se la mettiamo sul piano giuridico, certamente la parola «onorario», Magistratura onoraria, volontariato, sono espressioni che rispecchiano una realtà, normativa. Però, allo stato attuale, semplicemente normativa, perché non c’è un contratto di servizio, perché non c’è una vera e propria retribuzione, perché non ci sono gli altri elementi identificativi di un vero e proprio rapporto di lavoro a livello normativo, ma la realtà qual è ? La realtà è che noi abbiamo circa, è stato detto poc’anzi, 5450 professionisti che sostanzialmente svolgono le stesse attività di altri ottomila cittadini magistrati togati. Questa è la realtà materiale, quella cui non si guarda: abbiamo magistrati che hanno dedicato sostanzialmente tutta la loro vita lavorativa – ormai ci sono alcuni magistrati onorari che lavorano in tale qualifica da circa vent’anni – e a questi noi che cosa andiamo a riconoscere ? Le belle parole che abbiamo ascoltato qui nelle relazioni o le belle parole del nostro sottosegretario ? La giustizia europea, la cultura giuridica europea, non tollera più questo stato di cose. Il Governo italiano può, non so fino a quando, continuare ad ingannare la Commissione Europea per l’efficienza della giustizia, ma i nodi stanno arrivando al pettine, come sono arrivati al pettine i nodi relativi alla scuola. Io che in gioventù appena laureato ebbi la ventura di essere titolare di cattedra all’età di ventotto anni, quando mi sono accorto in età matura che professori erano ancora precari a cinquant’anni, non ci potevo credere, non ci potevo credere ! Quando poi mi hanno spiegato che dovevano affrontare ogni anno il patema del rinnovo del contratto, delle sedi più diverse, non ci potevo credere; e mi dicevo: ma noi siamo andati avanti o siamo andati indietro ? E lo stesso vale qui nel campo che oggi ci interessa. Abbiamo
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magistrati che lavorano da tanti anni, e le norme di carattere transitorio che cosa assicurano loro ? Ma non soltanto lavorano da tanti anni, ma con quale trattamento economico, con quale trattamento previdenziale ? Contratti a termine per definizione e poi diremo anche contratti, come dire, illeciti, contratti a termine che lo Stato ha prorogato, io dico illecitamente, così come non è consentito fare ai privati cittadini.

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  Nel 1962 in Italia fu introdotto una norma con la legge n. 230, in cui si disse che si poteva assumere a tempo determinato solo in presenza di condizioni oggettive ed erano elencate addirittura legislativamente le condizioni oggettive, tipo la supplenza, una lavoratrice assunta per supplire all’assenza di un’impiegata in maternità, in puerperio, oppure un ragazzo chiamato al servizio militare. E comunque, per evitare l’abuso dei contratti a termine, si stabilì che qualora una persona fosse stata abusivamente assunta a termine con contratti illecitamente rinnovati, il trattamento economico da un lato non poteva che essere quello previsto per i contratti di lavoro a tempo indeterminato e che comunque quei lavoratori andavano considerati a tempo indeterminato ab origine. Ora io non è che sto dicendo che i magistrati che si trovano in quelle condizioni debbono essere riassorbiti nei ruoli della magistratura togata, non sto dicendo questo, ma tra questo e il nulla io credo che c’è una vasta gamma di possibilità che si potevano benissimo studiare. Non è con tale ingratitudine che questi lavoratori possono essere abbandonati, non si ha diritto – come è stato detto – alla previdenza, ad una retribuzione adeguata, ma dove si è visto ? Nel tempio del diritto, cioè nei tribunali, esistono situazioni di sfruttamento di tale natura ? E quello che è peggio è che questo sistema persisterà e persisterà in una maniera che veramente, se ci riflettete, è inaccettabile e moderna. Voi sapete che si sta discutendo a livello privato di rinnovare i contratti collettivi e la struttura dei contratti collettivi dove si vuole legare la vita del lavoratore, la retribuzione dei lavoratori, alla cosiddetta produttività, cioè tu mangerai a queste condizioni che sono quelle che io ti porrò come obiettivi. Bene, qui si procede alla stessa maniera. La retribuzione – è stato già detto – o meglio, l’indennità, scusate, dovrà essere commisurata, dovrà avere una quota fissa e una quota variabile e la quota variabile dovrà essere ancorata a criteri obiettivi. Ma qua non si tratta di bulloni, qua non si tratta di merendine, qua non si tratta di provoloni che si producono, qua si producono sentenze, e come può mai escogitarsi un criterio obiettivo a cui ancorare
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la produttività, la quota variabile ? Sarà sempre un qualcosa di artificiale, qualcuno porrà un limite, cento sentenze, duecento sentenze, trecento sentenze, per cui la prima preoccupazione di sopravvivenza del magistrato lavoratore potrebbe diventare il problema suo esistenziale: raggiungere l’obiettivo per avere lo stipendio. Lo stesso vale anche per la cosiddetta quota fissa, perché nella legge delega io almeno non sono riuscito a trovarlo, almeno ci fosse una quota fissa decente ! Sento parlare di 25 mila euro lordi all’anno, molto meno di quanto prendono le segretarie degli studi degli avvocati, molto meno, quando hanno un certo livello di professionalità. Quindi voi andate in udienza, si presenta una segretaria o un tirocinante di uno studio professionale e di fronte a un magistrato che, socialmente ed economicamente, vale meno di essa. Ma lo ritenete normale ? Perciò ho detto che si parla di una bellissima architettura – poi vedremo le eventuali criticità, pur esistenti, quando discuteremo dell’articolato – sì illustra, come d’altra parte è abitudine in quest’Aula, un magnifico fabbricato, ottima ingegneria, però alla fine le fondamenta sono fragili, sono appunto precarie.
  Ecco che ne viene snaturata la funzione giurisdizionale perché, appunto, non c’è più l’obiettivo di rendere giustizia, ma c’è l’obiettivo di smaltire fascicoli, milioni di fascicoli, milioni di processi, e chi frequenta le aule di giustizia è ben consapevole che ormai c’è l’ossessione dello smaltimento, ma non c’è l’ossessione di capire qual è l’origine – l’origine ! – di tale accumulo di fascicoli, di tale accumulo di pendenze.
  Indubbiamente – l’ho già detto e quindi lo ribadisco con serenità – al Ministero si è lavorato molto per capire le origini di questa mole spaventosa di processi e di capire anche se sono effettivamente contenzioso o ben altro e si sono anche adottate delle misure organizzative di tutto rispetto. Questo non lo nego e l’ho già detto altre volte; però, non si va a fondo, non si va a fondo su questo aspetto, perché gli italiani non sono più litigiosi dei cittadini d’Europa. Le statistiche dicono, appunto, che siamo nella normalità. Ciò che non è nella normalità è la disfunzione della pubblica amministrazione, è la disfunzione e l’inadempienza rispetto ai propri utenti degli enti parastatali e statali, come INPS, INAIL e via discorrendo.
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  Ma tornando più allo specifico, c’è molto lavoro da smaltire. E, allora, che si fa con questa operazione ? Si scarica il lavoro sui magistrati onorari, perché aumentare la competenza civile e penale che cosa significa ? Non significa mica eliminare un processo; significa che anziché celebrarlo il magistrato togato lo celebrerà il magistrato onorario e io non mi voglio adesso soffermare sulla bontà o meno di trasferire le liti condominiali al magistrato onorario o meno, perché non è questo il problema di fondo da un punto di vista politico generale. Il problema rimane tale e quale e semmai spostare la competenza avrà dei risultati positivi in alcune statistiche, di cui poi parleremo. Ma se si sposta la competenza, se si aumenta la competenza, vogliamo aumentare la paga sì o no ? Questo in termini semplici, da cittadino comune.
  Dunque, parlavo di statistiche. Ho letto e appreso che non siamo sinceri – per usare un eufemismo –, non siamo leali, siamo ingannevoli – diciamola tutta – nei confronti delle istituzioni europee quando forniamo i dati, perché da quello che ho capito – non so se ho capito bene – lavorano in 10 ma il risultato lo si attribuisce a 5 e noi diventiamo i primi: la magistratura italiana diventa la prima per produttività in Europa. Ma qui veramente stiamo al mercato; qui stiamo veramente a livello di gioco delle tre carte. Ecco quello che non va qui !
  Noi ci affanniamo ormai da tempo e devo dire con zelo, in verità, perché la mia Commissione, questa Commissione, lavora intensamente. Ma non è che si può affidare alle norme, alla mutazione delle norme, la risoluzione del problema giustizia qui in Italia. Sono soltanto – lo ripeto – degli espedienti.
  Anche noi voteremo contro, perché non si può accettare una situazione di questo tipo, perché questa situazione lascia inalterato il problema di fondo di una magistratura che cambia verso nella misura in cui, da un punto di vista retributivo, viene posta nella condizione di badare più a questo obiettivo che non a quello di rendere giustizia.

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  Noi stiamo creando tutte le condizioni perché ciò accada e perché ciò non accada dobbiamo invertire l’impostazione.
  D’altra parte, ce lo insegna la magistratura togata: io ricordo – se sbaglio qualcuno mi correggerà – che quando il Parlamento o il Governo – non mi ricordo se era un decreto-legge – deliberò l’introduzione del contributo di solidarietà per coloro i quali percepivano una retribuzione superiore a 90 mila euro – c’erano due scaglioni –, i magistrati impugnarono quella norma. E come impugnarono quella norma ? Con quale motivazione ? Dicendo che era un attacco del Governo all’indipendenza della magistratura. E ora non vale più questo principio ? Come garantiamo l’indipendenza dei magistrati onorari, che sono esseri umani come i magistrati togati ? Come li garantiamo ? Ecco perché i conti non tornano – non tornano ! – in quanto vi sono due principi (lo stesso principio non si applica a situazioni completamente diverse).
  Per queste ragioni di politica giudiziaria – ripeto – noi non possiamo, benché vi siano delle norme certamente apprezzabili, dare un parere positivo su questo disegno di legge (Applausi dei deputati del gruppo Sinistra Italiana – Sinistra Ecologia Libertà).

  PRESIDENTE. È iscritta a parlare la deputata Assunta Tartaglione. Ne ha facoltà.

  ASSUNTA TARTAGLIONE. Grazie, Presidente. Signora Presidente, onorevoli colleghi, onorevole sottosegretario, ritengo opportuno esprimere fin da subito un’ampia condivisione su quanto espresso dal relatore di maggioranza, onorevole Giuseppe Guerini. Al tempo stesso, non posso che esprimere piena consonanza con quanto espresso dal Governo. Il disegno di legge in esame costituisce un indubbio passo avanti nella tutela dei diritti dei cittadini e, in modo particolare, risponde all’esigenza di meglio qualificare la magistratura onoraria e di ridurre i tempi dei processi. La magistratura onoraria, per l’impiego concreto che ne viene fatto, è centrale nell’assetto della giustizia e il suo attuale apporto è irrinunciabile.
  Stante la perdurante crisi dell’amministrazione della giustizia, la riforma della disciplina della magistratura onoraria
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deve essere colta anche quale occasione per soddisfare finalmente l’esigenza di efficienza, valorizzando le risorse già presenti e formatesi all’interno dei tribunali italiani mediante l’interazione con la magistratura di carriera e sulla scorta di piani di formazione della magistratura onoraria portati avanti, in questi anni, dalla Scuola superiore della magistratura.
  Nell’avere cura delle esigenze di efficienza, da una parte, e di razionalizzazione dell’impiego attuale della magistratura onoraria, dall’altra, però non deve essere persa di vista la stella polare del principio di indipendenza, autonomia e terzietà della magistratura. È necessario evidenziare, in primo luogo, la scelta del Governo di procedere in tempi brevi all’approvazione del disegno di legge di riforma della magistratura di pace ed onoraria. Tale scelta è sintomatica dell’importanza che negli anni ha assunto questo settore, che si è trovato ad affrontare un contenzioso sempre più ampio.
  È una riforma che si attendeva da almeno un decennio. Il legislatore ha assegnato in origine funzioni diverse ai giudici di pace, da una parte, e ai magistrati onorari, dall’altra, mentre ha configurato l’ufficio del giudice di pace con funzioni esclusive e aveva assegnato funzioni di mera supplenza ai magistrati onorari di tribunale. In entrambi i casi il legislatore era incorso in errori prospettici. Infatti, il giudice di pace era stato individuato all’inizio come erede del giudice conciliatore, competente in materia di conciliazione e di giudizi di equità. L’assegnazione di competenze di minore complessità, che avrebbe consentito l’esercizio di queste funzioni, giustificava la creazione di tale figura onoraria. Col tempo, invece, l’ufficio del giudice di pace è stato investito di sempre maggiori competenze, spesso in materie che presentano profili di alta tecnicità e anche per questo impegnano necessariamente i giudici di pace ben oltre il limite dell’occasionalità.
  Analogo errore prospettico è ravvisabile con riferimento ai magistrati onorari di tribunale, in origine introdotti con funzioni di mera supplenza dei magistrati di carriera ma, comunque, con competenze che si sovrappongono alle loro (nel caso dei giudici onorari le competenze sono identiche).
  Anche in questo caso la funzione in origine assegnata giustificava l’introduzione della figura onoraria, devolvendosi a GOT e a VPO compiti di mera sostituzione in caso di assenza
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del magistrato di carriera o comunque affari semplici. L’incessante aumento della domanda di giustizia ha imposto invece un impiego intensivo dei magistrati onorari di tribunale.
  Entrando nel merito, i principali profili di novità del disegno di legge delega appaiono i seguenti: l’introduzione di uno statuto unico della magistratura onoraria in ordine alle modalità di accesso alla formazione e al tirocinio, alla durata e decadenza dell’incarico, alla revoca e alla dispensa del servizio, alle incompatibilità, ai trasferimenti, alla responsabilità disciplinare, alla disciplina dell’indennità. La riorganizzazione dell’ufficio del giudice di pace, posto sotto il coordinamento del presidente del tribunale. L’unificazione della magistratura giudicante onoraria mediante il superamento della distinzione tra giudice di pace e GOT e l’istituzione del giudice onorario di pace. L’istituzione di una specifica struttura organizzativa dei VPO presso le procure. La rideterminazione del ruolo e delle competenze dei magistrati onorari, in particolare l’utilizzo a regime dei giudici onorari di pace nell’ufficio del processo presso i tribunali ordinari, nonché in limitate ipotesi come componenti del collegio. L’aumento delle competenze, soprattutto civili, dell’ufficio del giudice di pace. Nello specifico non può quindi che salutarsi con favore la previsione contenuta al comma 15 dell’articolo 2, si tratta di un robusto aumento di competenza del giudice di pace in materia civile, in particolare l’aumento della stessa per valore fino a 30.000 euro. Questa scelta aiuterà sicuramente a contenere la durata dei processi e garantirà da un lato il rispetto del diritto dei cittadini ad un processo celere, dall’altro contribuirà a risolvere un problema che costa ogni anno al nostro Paese circa 500 milioni di euro.
  Apprezzabile nel DDL inoltre la scelta di aumentare le competenze anche in materia penale. Sono comunque da tenere in considerazione alcune osservazioni delle associazioni di categoria, secondo le quali attribuire ulteriori reati alla cognizione del giudice di pace avrebbe contribuito ad evitare la prescrizione di molti procedimenti. Tali osservazioni, seppur fondate, incontrano la corretta obiezione che in materia penale è preferibile evitare un eccessivo ampliamento della cognizione della magistratura onoraria. La riforma ha, del resto, il merito di accogliere molte delle principali richieste
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delle associazioni dei giudici di pace, prevedendo tra l’altro ulteriori quattro mandati quadriennali per i giudici di pace in servizio. Si cerca così di affrontare la situazione di quei magistrati molto prossimi ai cinquant’anni che amministrano giustizia ormai da un ventennio e che si sarebbero ritrovati, dopo i 12 anni inizialmente previsti dal DDL, privi di retribuzione e pensione. Tale previsione consentirà ai magistrati di godere di un arco temporale sufficiente per costruirsi un futuro previdenziale. Il DDL, si pensi all’articolo 2, comma 13, lettera 1, e all’articolo 8, assicura finalmente alla magistratura onoraria una copertura previdenziale ed assistenziale.
  Obiettivo del DDL è quello di garantire il rispetto dell’autonomia e dell’indipendenza del magistrato di pace. Una delle strade per garantire ciò è far sì che l’indennità loro riconosciuta sia adeguata, più volte la stessa Corte costituzionale è intervenuta per ribadire che anche un’adeguata remunerazione, oltre che un adeguato trattamento pensionistico, sono strumenti per garantire l’indipendenza della categoria. Si è evitato inoltre che la temporaneità dell’incarico per una funzione sostanzialmente stabile risulti in parte lesiva dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura. La raccomandazione del 17 novembre 2010 del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, ai paragrafi 49 e 51, afferma che la certezza di permanenza nelle funzioni e l’inamovibilità sono elementi chiave dell’indipendenza dei giudici anche onorari. La previsione della reiterazione dei mandati, mediante conferme quadriennali, è in grado di assicurare la necessaria autonomia ed indipendenza, come già avvenuto con la sostanziale stabilizzazione dei magistrati tributari e dei magistrati onorari minorili, rispettivamente nel 2005 e nel 2010. La soluzione adottata dal DDL in esame risponde pienamente all’esigenza di garantire sia l’indipendenza della magistratura onoraria, che offrire ai magistrati onorari una maggiore stabilità lavorativa e garanzie previdenziali.

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  Il DDL in esame alla Camera è uno strumento atteso da anni; il riordino della magistratura ordinaria vista, come detto, la mole di contenzioso ad essa ormai affidata, è uno strumento privilegiato per garantire al Paese una giustizia più rapida ed efficace. I dubbi di alcune associazioni di categoria sono più che legittimi, ma l’intento di una riforma è quello di contemperare tutte le esigenze in campo, sia quelle degli operatori del diritto, magistrati e avvocati, sia soprattutto quelle dei cittadini. Questa riforma ha l’indubbio pregio di riuscire in questo delicato e importante equilibrio.

  PRESIDENTE. Non vi sono iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali.

(Repliche dei relatore e del Governo – A.C. 3672)

  PRESIDENTE. Prendo atto che i relatori ed il rappresentante del Governo rinunciano alle repliche.
  Il seguito del dibattito è rinviato ad altra seduta.

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